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论作为用益债权的典权 兼论确立附有不动产留置权的典权/隋彭生

作者:法律资料网 时间:2024-07-10 22:57:12  浏览:8404   来源:法律资料网
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隋彭生 中国政法大学 教授


关键词: 典权 用益债权 不动产质权 回赎 用益互易 不动产留置权
内容提要: 由于物权法定原则的限制,典权在我国《物权法》生效之后已经不能作为用益物权存在,但它仍具有用益债权的性质。典权是对他人之不动产的占有用益债权,它不同于所有权买回和不动产质权。典契是典权法律关系的代名词,典契是双方用益合同;这里的用益,其含义一是对典物的用益,二是对典价的用益。典权法律关系消灭的原因包括回赎、找贴形式的绝卖与非找贴形式的绝卖。典权的制度缺陷主要在于出典人的回赎权。建议赋予典权人对典物的留置权,平衡双方当事人的利益。


一、典权的性质探析:作为用益债权的典权
(一)对现有的关于典权性质的几种学说的评价
典权,是典权人支付典价,占有他人之不动产,而为使用及收益之权利。[1]对于典权的性质,我国学界主要存在四种观点。第一,用益物权说。该说依据我国台湾地区“民法”第911条之规定,认为典权具有用益物权之特质。第二,担保物权说。此说认为典权为担保物权之一种,典权不过是不动产质权之化身。第三,买卖契约说。此说又分为二支:(1)附买回约款之买卖契约说;(2)买卖契约与消费借贷之混合契约说。第四,特种物权说。此说认为典权兼有用益物权与担保物权的性质。[2]
典权法律关系,是由出典人的给付决定其性质的;典权由出典人为典权人设立,这是一个设权的方向性问题。例如,抵押权是抵押人为抵押权人设立、质权是出质人为质权人设立,再如,地役权是供役人为需役人设立,等等。这些都说明了一个法学上的原理:给付设立权利。意定的他物用益权,都是由给付产生的。据此,我们可以看到现有的关于典权性质的几种学说均存在一定的不妥之处。
1.典权不是买卖法律关系中的权利
典权的基本内容,是对典物的占有、使用、收益,典权法律关系是用益法律关系。在典权法律关系的存续过程中,典权人一直处于他物用益的状态。典权人对典物的所有权享有期待权,但典权并不必然转化为所有权,只是在发生绝卖(新的法律事实)时,典权人才能获得对典物的所有权。任何一方当事人均不能同时享有典权和所有权,若典权人取得所有权,则由于混同而致典权消灭。
“附买回约款之买卖契约说”没有充分考虑典权的用益性质。设典与买回不同。典契是用益权合同,“买回是以买回意思表示为之停止条件之再买卖契约”。[3]买回是标的物所有权移转后的买回,是前后两个买卖法律关系的衔接。在买回的双方当事人之间先有了一个买卖法律关系,买回权的行使,在出卖人与买受人之间又形成了新的一个法律关系,即形成新的买卖合同(再买卖契约)。典权法律关系是用益法律关系,在绝卖时才产生买卖法律关系,在绝卖之时,就是典权法律关系(用益法律关系)终止之时。
“买卖契约与消费借贷之混合契约说”将典契分解为两个法律关系,一个是买卖关系,一个是消费借贷关系,也不妥当。其实,典契是以用益互为对价的,其合同目的是用益。典权人有取得典物的动机,在典契成立后,这种动机的法律形式是期待权,而不是目标权利。买卖合同的目的是取得标的物的所有权,而典契并不包含这种目的,出典人并无移转标的物所有权的义务,即其给付并不包含此项内容,买卖法律关系中的买受人却享有要求移转标的物所有权的债权。
典权法律关系中,典权人对出典人的给付类似于消费借贷,但两者也有明显区别。消费借贷分为有偿和无偿两种。典契是有偿合同,自与无偿消费借贷不同。有偿消费借贷的借用人,不但要归还本金,还要归还利息。而出典人在回赎的时候,只归还典价,不支付利息。因为,利息损失为典权人用益典物的对价。
综上,典权法律关系不是买卖法律关系,也不是买卖与消费借贷混合而成的法律关系。“买卖契约说”所能够容纳的各种关于典权性质的观点都是不能成立的。
2.典权不是担保物权
我国民法属于大陆法系,但我国“自产”的典权,不属于大陆法系的担保物权。表面上看,我国的典权很像日本的不动产质权。日本不动产质权是用益质,质权人享有质权兼有用益权,[4]这是质押法律关系与用益权法律关系的竞合现象。在用益方面,典权比不动产质权更具有灵活性。在担保方面,典物的担保“作用”与不动产质权的担保“效力”是不可同日而语的。而且,不动产质权是从物权,不是对价性权利,典权则是对价性权利。
典权人占有的典物,对典价的归还具有“实物担保”的作用,“到期不赎,即为绝卖”,典权人如不能回收典价,还可取得典物所有权。有学者认为,典权实质上是一种连带典价与利息一同担保的担保物权。典权人关于对典物的使用、收益实为典权人所收之利息。那么典期届至之前,典权人可就其对典物的使用获得可观的收益。同时典期届至后,无论是出典人回赎抑或不回赎而使得典权人出卖典物或者取得典物所有权,都可保证典权人的典价可以完璧归赵,因此典权一经设立即构成对典价以及利息的担保。[5]应当指出,典权对典价的返还(利息并不返还)只是一种担保的作用,这里所谓担保的作用是一种债的效力,并非担保物权的效力,并不产生排斥一般债权的对抗力。我国现有的民法体系(含我国台湾地区现行“民法”体系)系移植而来,在这个体系中,典权人是没有优先受偿权的。[6]在出典人对第三人负担债务的时候,第三人可将典物当作出典人的一般财产而要求变价清偿。在清偿债务上,典权并无排他性。例如,出典人在陷入破产时,典权人并无别除权,此点与承租权无异。
对主债权的担保,有设立从物权的方式,也有设立从债权的方式。典权是对价性权利,不是从物权,更不是从债权,出典人回赎后,典权消灭。典权并不具有担保物权的性质,也就不能成为含有担保物权性质的特种物权。用益物权的对抗力与担保物权的对抗力是不相同的。由此可见,关于典权性质的“担保物权说”及“特种物权说”均不能成立。
(二)笔者的观点:作为用益债权的典权
典权有悠久的历史,是我国独有的制度。按照通说,典权是用益物权。[7]民国时期由南京国民政府制定的《中华民国民法》实际上也是将典权作为用益物权加以规定的。1949年以后,在祖国大陆典权开始作为习惯上的制度存在于民间,最高人民法院曾以零星的司法解释予以规范。我国法学界对典权的性质存在各种不同的学说,也是可以理解的。但是,在我国《物权法》生效后,由于物权法定原则的作用,作为用益物权的典权,其在祖国大陆的法律基础显然就不存在了。[8]这种情况下,关于典权性质的“用益物权说”也不能成立了。笔者在此想要强调的是,典权作为用益债权仍然存在于我国的现行民法体系之中;当事人约定典权为物权的,不发生物权的效力,但债权的效力不受影响。在蜕去典权的用益物权的性质之后,典权为什么可以作为用益债权存在呢?首先,用益物权的基础都是债权,并无例外。具体到典权,它本来就是由于出典人给付而成立的债权,这种给付的内容,就是出典人将自己的不动产交付给典权人占有、使用和收益。用益债权人不一定是用益物权人,而用益物权人必定同时为用益债权人,因为用益物权人同时存在要求相对人给付的债权请求权。[9]物权、债权区分的基础在于绝对权和相对权的划分。在承认典权为他物权的立法之下,典权是在债权的基础上附加了物权的性质;是在相对权的基础上附加了绝对权的性质;是在对人权的基础上附加了对世权的性质。从法律关系论来看,这种附加只是增加了对典权人的保护,在相对法律关系之外,又成立了客体为不行为的绝对法律关系。[10]因而,在取消了典权附带的物权性质后,不会影响其作为债权的存在。其次,典权作为债权,仍具有占有、使用、收益和处分的内容,其对标的物的“支配性”依然存在。例如,典权人转典、出租、转让的行为,并不因为典权蜕变为债权而丧失。其原因就在于,典权人的上述权利,都来源于出典人的给付,这种给付恰恰是合同的债务。我国《物权法》第117条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。”这是关于用益物权是相对权的表述。用益债权是相对权,照样可以是对他人之物占有、使用及收益的权利。这就如同承租权是债权,照样可以对他人之物占有、使用和收益。占有、使用、收益都是支配性的表现。用益物权的基本要素,并不是支配性,而是“请求性”。[11]因而取消用益权的物权性质,并不消灭其支配性。典权作为债权,其权利人依然能够行使支配的权利,原因就在于典权是占有用益债权,在一定意义上,支配的效力是占有的效力。占有为事实支配提供了可能,债权为他物支配提供了法律依据。
用益债权可以分为占有用益债权与非占有用益债权。典权为占有用益债权。由于占有的排他性,典权人对典物的用益,也就具有了排他性。占有的事实仍然形成绝对法律关系。我国台湾地区的典权,作为不动产物权是因登记而成立的;[12]而我国《物权法》实施后,祖国大陆的典权是债权,并不要求登记。
综上所述,在我国《物权法》实施后,将典权的性质确认为用益债权,应当是一种较为合适的理论选择。
二、基于用益债权性质对典权法律关系构成的分析:双向用益及回复原状
典权法律关系是相对法律关系,相对法律关系均以给付为客体(标的),只有一个给付的相对法律关系称为单一法律关系,是相对法律关系的最小、最基础的单元。典权法律关系是复合法律关系。一般而言,它包含四个单一法律关系[13]:第一,典权人对典物用益的法律关系;第二,返还典物的法律关系(占有媒介关系);第三,出典人对典价的用益法律关系;第四,出典人返还典价的法律关系(非占有媒介关系)。这四个单一法律关系中,第一个和第三个法律关系构成一组,体现的是出典人与典权人的对价给付,从而形成了一种双向用益法律关系;第二个和第四个法律关系构成另一组,两者都是回复原状法律关系。以下分别分析之。
(一)出典人与典权人的对价给付:双向用益法律关系
典契是一种交易关系,为有偿合同。双务合同的两项债务是一种交换的对价,因此双务合同是有偿合同的别称。典契是双务合同。[14]对双务合同,通常视为一个法律关系。实际上双务合同是复合法律关系,它包含给付相反的两个单一法律关系,即包括典权人为给付的法律关系和出典人为给付的法律关系。
1.出典人对典价的用益:典权人为给付的法律关系
在典权人为给付的法律关系中,给付的内容是向出典人交付典价,供其用益(即由其无息使用典价)。典价的本身并非设立典权的对价,典价的用益才是设立典权的对价,或者说,利息损失是典权人用益典物的对价。出典人回赎典物而交还典价时,不支付利息。原典价之利息,与典权人就典物所得之利益,视为互相抵充。但典权人所得之利益,并不以孳息为限,使用本身导致了财产价值向典权人的移转,亦为用益利益之一种,即抵充除孳息外,还应当包括对使用利益的抵充。典价多接近于买价。[15]典价的法律形式是货币,而且在出典人回赎典物的时候需要偿还,这就类似于消费借贷。由于货币是消费物,交付以后所有权发生转移,其归还的货币是代替物。这种现象可称为“非终局移转”。在本质上,出典人是对他人财产进行用益,出典人享有的是用益债权。从法学技术的角度看,消费物的他人用益,在交付后所有权发生转移,但其本质仍是对他人财产的用益,是用益价值的取得而不是交换价值的取得,故笔者仍称这种用益权为用益债权。
2.典权人对典物的用益:出典人为给付的法律关系
出典人为给付的法律关系,即将典物交付给典权人用益的法律关系。用益包括使用和收益,收益包括收取天然孳息和法定孳息。享有收益权,这是典权人愿意支付典价的重要原因。典权人用益的范围一般较租赁为广。[16]租赁分为使用租赁和用益租赁,使用租赁是不能收取天然孳息和法定孳息的,用益租赁虽可收取孳息,但需有双方当事人的特约或依据物的性质而进行。依据物的性质对租赁物的收益,实际上也是依据当事人的意思。对租赁用益的范围和方法,采“限制主义”;而典权人对典物用益的范围和方法,原则上不需要特约,采“自由主义”,这在一定程度上保证了典权人对典物用益价值的充分实现。由于典权是用益债权,不受物权法定原则中“内容法定”的限制,与设定用益物权相比,当事人间还可以作更灵活的约定。典权人对典物直接占有而用益,为直接用益;典权人有权将典物出租或转典,这称为间接用益。如果典契就间接用益未作出明确规定,应认为出典人已经默示同意。定期租赁有最长20年的限制,[17]而典权的存续期间并无此限制。
3.这两种法律关系的关联:双方用益即用益的互易
典权法律关系的双方用益,颇似古希腊的“利用相抵”。[18]典契不同于一般的双务合同,也不同于一般的用益权合同,它是双方用益的合同。租赁合同是有偿用益的典型,虽然是双务合同,但仅是承租人一方享有用益债权,出租人享有收取租金(法定孳息)的债权,这种债权不是用益债权。因为,出租人对租金并无归还的义务,是终局取得。而典契的典权人对交付的典物有用益债权,出典人对承典人交付的作为典价的货币也有用益债权。
由于典契是双方用益的合同,典权“沦落”为债权后,也不至于演变为承租权。作为用益债权的典权与承租权表面有类似之处,因为两者都是对他人的有体物的用益。但明确双方用益的性质,就能够明确将典权关系与租赁关系相区分。例如:我国《物权法》生效以后,甲(出典人)与乙(典权人)签订典契,将一套房屋出典给乙。经评估,该套房屋价值200万元,乙将160万元典价交付给甲,甲将房屋交付给乙占有、用益。若以甲、乙之间的契约违反物权法定原则为由,认为甲、乙之间不存在典权法律关系,而认定甲、乙之间的契约所确立的是租赁关系,就会危害乙的利益。因为,典权人可以收回作为典价的160万元,承租人则无权收回作为租金的160万元。典权法律关系是双方用益,典价要回收;租赁法律关系是一方用益,租金不能回收。
有学者指出,将典权理解为一种用益权,主要是以其实际功能为依据。财产所有人将其财产出典于他人,以获得相当于出卖其财产的金额,为己所用,由此产生一种法律关系,即典权关系。基于这种关系,当事人双方均可实现其一定的用益目的:典权人获得出典物上的使用和收益,而出典人获得可以立即投入利用的金钱或融资贷款。实际上,在此法律关系中,前者获得的是对典物的直接用益,后者获得的则是对典物的间接用益。显然,这是一种资本或财产资源流转利用的特殊方式,即旨在同时满足出典人和典权人双方需求的用益形式。[19]可以认为,典契为用益互易合同,即双方以用益互易的方式交换财产。在典契履行完毕后,双方都要返还财产,即双方均须回复原状。
(二)回复原状法律关系
回复原状不同于恢复原状。回复原状是回复原利益状态,为反向给付法律关系;恢复原状更强调对物的物理作用。在典权回复原状法律关系中,包含有返还典价的单一给付法律关系和占有媒介法律关系。出典人回赎典物,须交还典价。交还典价也是一项给付,属于回复原状的给付,也是一项单一法律关系中的债务。这有些类似于消费借贷中的归还代替物。但消费借贷是不真正双务合同,是两个单一法律关系的结合,消费借贷合同中的两项义务,不是对价关系。由于出典人取得了典价的所有权,其与典权人之间不形成占有媒介关系。返还典价之法律关系比较简单,这里重点分析占有媒介法律关系。
合同分为诺成合同与实践合同。法律应当将交易合同规定为诺成合同,这样可以做到言出法随,不允许当事人任意反悔。而实践合同的债务人可以通过不交付标的物行使反悔权。典契是交易合同,故其应为诺成合同。典契作为诺成合同,在双方达成合意后即生效,但作为占有用益债权的典权,却是在交付占有后成立的。在交付后,产生占有媒介法律关系。占有媒介关系是相对法律关系、单一法律关系。在此法律关系中,出典人为间接占有人,典权人为直接占有人。学者多将直接占有与现实占有或实际占有混用。其实,现实占有(实际占有)与直接占有并不相同。直接占有处于占有媒介法律关系之中,必然面对着间接占有,而有些现实占有并不处在占有媒介关系之中,并不与间接占有相连,自物占有就是如此。间接占有,是占有回复请求权的代称。在典权存续期间,典权人对出典人的占有回复请求权,得以占有抗辩权对抗。此时所表现出的是出典人的本权(物权)与典权人的本权(债权)发生的较量。典权的担保作用,也体现在占有抗辩权上。
尽管典权为用益债权,但是它以占有为支撑,仍可获得对抗的效力。典权人对占有物享有绝对权,得对抗任何人的侵犯,受占有制度的保护。在占有期间被第三人侵夺时,可以依据本权主张占有回复请求权,即表现为追及性。但这种追及性不宜称为物权的追及性。物权的追及性,是其本权的作用,自物权的本权应是所有权。典权人占有之本权为债权,这是因为其本权是由出典人给付发生并维持的。典权人提起本权之诉即对侵夺占有的第三人请求回复占有时,是本权的效力在起作用,而非物权的效力在起作用。
三、基于用益债权性质对典权法律关系消灭的分析:找贴绝卖、回赎与非找贴绝卖
(一)典权法律关系消灭的特殊原因:找贴绝卖、回赎与非找贴绝卖的基本规则
典权法律关系作为债的关系,不能永久存续。典契作为用益互易合同,是双务合同的一种,双务合同的两个债务在成立上、履行上、存续上具有牵连性[20],故两个用益法律关系在消灭上具有牵连性。典权法律关系的消灭有三个特殊的原因:其一,找贴绝卖;其二,回赎;其三,非找贴绝卖。
绝卖也称为作绝,是相对于“活卖”而言的,出典被视为“活卖”。[21]找贴绝卖,是指在典权存续期间伴随着找贴的买卖。找贴的本质,是因成立买卖契约而发生的出典人请求支付典物差价的债权,即对应地发生典权人当为找贴的债务。我国台湾地区“民法”第926条规定:“出典人于典权存续中,表示让与其典物之所有权于典权人者,典权人得按时价找贴,取得典物所有权。前项找贴,以一次为限。”找贴既非典权人之权利,亦非出典人之权利,不过系出典人与典权人间买卖契约,因找贴必须出典人愿出卖典物,典权人愿意买受典物,就其价金意思合致始能成立。[22]找贴绝卖,属于债的更改,[23]双方要通过要约与承诺的程序,达成对典物的买卖合同,使典权法律关系终止。发生找贴请求权时,用益之债已经更新为买卖之债。这是以第二个合同消灭第一个合同,即以新的法律关系取代前一法律关系,前后两个合同的给付并无同一性。
在设典时,典价低于典物(卖价),随着时间的流逝,典物原价与时价也可能不一致。找贴的数额,是典价与时价的差额。原来支付的典价,此时应视为价金之一部。准确地说,即出典人(出卖人)将应返还的典价,与典权人(买受人)应当支付的价金之一部相抵销。在典权存续期间的绝卖,是否必然要找贴呢?例如,典价400万元,出典时典物价值500万元,时价600万元。典权人须向出典人找贴200万元。当时价等于或者低于典价时,出典人就不会在典权存续期间将典物出卖给典权人,而是会等到典期终止后的非找贴的绝卖。所以说,在典权存续期间的绝卖必然伴随着找贴,可称之为找贴形式的买卖。有学者认为:“典权中的找贴制度与担保物权的折价有异曲同工之处。因为典物属不动产,具有很高的保值性与升值性。而当典物的价值高于其出典时的价值时,即便出典人无法回赎依然可以通过找贴拿回之间的差额(在没有规定绝卖条款的前提下)。这一制度设计与担保物权中的折价十分相似,这也是典权中担保物权性质的体现。这个制度的存在价值变相地说明了典物是为典价所提供的担保,而超过典价的那部分价值出典人有权主张自己所有。”[24]然而,笔者认为找贴与担保物权中的折价并不相同,因为折价是“多退少补”的,且与典价回收的担保无直接关系。
回赎是出典人以原典价赎回典物,回赎时不支付利息,不存在多退少补的问题。典权分为有期限和无期限两种。对定期典权,在期限届满之前,出典人是没有回赎权的;对未定期典权,出典人有随时回赎权。[25]典物因不可抗力灭失的,回赎权消灭,[26]典权人重建典物的,回赎权随之恢复。回赎是权利,并非义务。回赎权是形成权,在出典人回赎的意思送达并提出交付典价后,典权消灭。[27]“出典人不负以原典价回赎典物之义务,典权人对出典人并无备价回赎之请求权”。[28]回赎权也派生占有回复请求权,出典人的本权一般是物权,其占有回复请求权是物权请求权;典物不是由所有人出典的,出典人的本权是债权,其占有回复请求权是债权请求权。回赎权行使的效果,是消灭了典权法律关系,在回复占有后又消灭了占有媒介法律关系。回赎而不返还典价,典权人自得行使占有抗辩权。
非找贴绝卖是到期不赎时的绝卖。到期不赎,典权人即成为所有权人。此时的绝卖是不找贴的。“找贴必须于典权存续中为之,出典人逾期不为回赎,由典权人取得典物所有权时,自无再行找贴的余地”。[29]“如果典期届满,出典人未回赎典物,典权人即依法取得所有权,即无再行找贴的必要”。[30]非找贴绝卖也属于债的更新,即以买卖法律关系取代典权法律关系。
(二)回赎与非找贴绝卖的规则之不合理性:典权制度的“死穴”
依笔者拙见,民国时期由南京国民政府制定的《中华民国民法》[31]设计的“回赎”与“非找贴绝卖”规则,是典权制度的“死穴”。回赎权的反面,就是无找贴绝卖权。仅在规则层面上看,这是典权制度走向衰落的最重要原因。这种规则,是由出典人一方操纵着利益的开关,对此我们可从以下两个方面观察之。
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交通行政复议管理规定(已废止)

交通部


交通行政复议管理规定
1992年8月6日,交通部

第一条 为了维护和监督交通行政机关依法行使职权,加强层级监督和指导,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《行政复议条例》和有关的法律、法规规定,制定本规定。
第二条 公民、法人或其他组织认为交通行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,可以依照《行政复议条例》和本规定,向有复议管辖权的交通行政机关申请复议。
第三条 对乡镇交通管理机构作出的具体行政行为不服申请的复议,由县级交通主管部门管辖。
第四条 对县级交通主管部门作出的具体行政行为不服申请的复议,由市(地)级交通主管部门管辖。
第五条 对市(地)级交通主管部门作出的具体行政行为不服申请的复议,由省级交通主管部门管辖。
第六条 对县、市(地)交通主管部门依法设置的公路运输、公路路政、航运(务)、航道、港口、港务(航)监督、船舶检验、卫生监督、通信、交通规费稽征等管理机构的具体行政行为不服申请的复议,由设置该机构的交通主管部门管辖,或者由省级交通主管部门规定的上级相应业务管理机构管辖。
第七条 对省级交通主管部门依法设置的公路运输、公路路政、航运(务)、航道、港口、港务(航)监督、船舶检验、卫生监督、通信、交通规费稽征等管理机构作出的具体行政行为不服申请的复议,由省级交通主管部门管辖。
第八条 对交通部直属的各港务监督机构(海上安全监督机构)作出的具体行政行为不服申请的复议,由中华人民共和国港务监督局管辖。
对各港务监督机构所属的监督站(所)作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由各港务监督机构管辖。
第九条 对长江港航监督局、黑龙江港航监督局作出的具体行政行为不服申请的复议,由中华人民共和国港务监督局管辖。
对长江港航监督局、黑龙江港航监督局直属的各港航监督局(分局)作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由长江港航监督局、黑龙江港航监督局管辖。
对各港航监督局(分局)所属的监督站(所)作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由各港航监督局(分局)管辖。
第十条 对中华人民共和国船舶检验局直属的各船舶检验分局作出的具体行政行为不服申请的复议,由中华人民共和国船舶检验局管辖。
第十一条 对长江航道局、珠江航务管理局、黑龙江航运管理局设置的管理机构(港航监督机构除外)作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由长江航道局、珠江航务管理局、黑龙江航道局管辖。
对长江航道局、黑龙江航道局直属的各航道分局作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由长江航道局、黑龙江航道局管辖。
对长江、黑龙江各航道分局所属的航道处(段)作出的具体行政行为不服申请的复议,分别由长江航道分局、黑龙江航道分局管辖。
第十二条 对港口管理机关设立的管理机构作出的具体行政行为不服申请的复议,由港口管理机关管辖。
第十三条 下列复议申请由交通部管辖:
(一)对省级交通主管部门、长江航务管理局、珠江航务管理局、黑龙江航运管理局、交通部直属的港口管理机关等作出的具体行政行为不服申请的复议;
(二)对中华人民共和国港务监督局、中华人民共和国船舶检验局作出的具体行政行为不服申请的复议;
(三)对交通部作出的具体行政行为不服申请的复议。
第十四条 各级交通复议机关设置的复议机构,应认真履行《行政复议条例》第二十五条规定的职责和下列职责:
(一)对管辖范围内的行政复议和应诉工作具体实施管理;
(二)对管辖范围内的复议管辖争议进行协调,提出处理意见;
(三)对本地区、本行业的行政复议和应诉工作进行业务指导和协调工作;
(四)组织复议和应诉人员的培训和学习。
第十五条 申请人向交通复议机关申请复议,应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出。法律、法规另有规定的除外。
因不可抗力或其他特殊情况耽误法定申请期限的,申请人在障碍消除后十日内可申请延长期限,并提供有关证明。交通复议机关可准许延长,但延长的期限不得超过十五日。
第十六条 申请人向交通复议机关申请复议,应当递交《交通行政复议申请书》(见附件一),并按被申请人人数递交副本。
第十七条 交通复议机关对符合《行政复议条例》和本规定的复议申请应予受理,发给申请人《交通行政复议案件受理通知书》(见附件二);对不符合上述规定的,不予受理,并告知理由,发给申请人《交通行政复议案件不予受理裁决书(见附件三);对于复议申请未载明《行政复议条例》第三十三条内容之一的,应把复议申请书退还申请人,限期补正,发给申请人《交通行政复议申请补正通知书》(见附件四)。
第十八条 人民法院已经受理的行政案件,交通复议机构均不予受理复议申请。
第十九条 交通复议机关应当在发出《交通行政复议案件受理通知书》之日起七日内,向被申请人发送《交通行政复议通知书》(见附件五)以及已受理的《交通行政复议申请书》副本。被申请人应当在收到申请书副本之日起十日内,向交通复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或者证据,并根据要求提交《交通行政复议答辩书》(见附件六)。逾期不答辩的,不影响复议进行。
第二十条 交通行政复议实行书面复议制度,但复议机关认为有必要时,可以采取其他方式审理复议案件。
复议人员进行调查取证,应当出示有关证件,并制作《交通行政复议调查笔录》(见附件七)。
第二十一条 在交通复议机关作出复议决定前,被申请人变更、撤销原具体行政行为,应立即通知交通复议机关和申请人。
第二十二条 交通复议机关对行政复议案件审理后,可分别作出如下复议决定:
(一)交通具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确,事实清楚,符合法定权限和程序的,予以维持;
(二)交通具体行政行为有程序上不足的,责令被申请人补正;
(三)被申请人不履行法律、法规和规章规定的职责的,责令其在一定期限内履行;
(四)交通具体行政行为有下列情形之一的,可予撤销、变更,并可以责令被申请人重新作出具体行政行为:
1.主要事实不清的;
2.适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令错误的;
3.违反法定程序影响申请人合法权益的;
4.超越或者滥用职权的;
5.交通具体行政行为明显不当的。
交通复议机关作出复议决定应制作《交通行政复议决定书》(见附件八),分别送达申请人、被申请人和第三人。
第二十三条 交通复议机关向当事人送达复议文书(除邮寄送达外),必须使用《送达回证》(见附件九),由受送达人在送达回证上说明收到日期,签名或者盖章。
第二十四条 被申请人有下列行为之一的,交通复议机关可以直接或建议有关部门对其法定代表人给予处分;
(一)拒绝配合交通复议机关进行复议的;
(二)拒绝履行复议决定的。
第二十五条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行交通行政复议,适用本规定。法律、法规另有规定的除外。
第二十六条 省级交通主管部门可以根据有关法律、法规、规章和本规定,结合实际情况,制定本地区的复议管辖办法。
第二十七条 本规定由交通部负责解释。
第二十八条 本规定自一九九二年九月一日起施行。本规定实施前,交通部颁布的规章中有关复议管理规定的内容,有与本规定不一致的,按本规定执行。
附件一 交通行政复议申请书
申请人------------------------------
----------------------------------------
----------------------------------------
被申请人----------------------------
----------------------------------------
----------------------------------------
复议事项----------------------------
----------------------------------------
----------------------------------------
事实和理由--------------------------
----------------------------------------
----------------------------------------
此致
--------------
复议申请人--------(签名或盖章)
年 月 日
附:1.本书副本 份;
2.物证 件;
3.书证 件。
注:1.申请人为公民的,应写明姓名、年龄、性别、工作单位、住所、电话号码、邮政
编码;申请人为法人或其他组织的,应写明名称(全称)、地址、电话号码、邮
政编码、法定代表人姓名、职务;
2.有法定代理和委托代理人的,也应写明上条基本情况。
附件二 交通行政复议案件受理通知书
( ) 字第 号
----------------:
你(单位)关于--------------------------------------------
--------------------------------------------------------------
一案申请复议,符合受理条件,现予立案复议,并将有关事项通知如下:
复议机关--------(盖章)
年 月 日
附件三
通行政复议案件不予受理裁决书
( ) 字第 号
----------------:
你(单位)关于----------------------------------------
一案申请复议,因------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------
不符合《行政复议条例》第三十一条规定的受理条件,决定不予受理,特此通
知。
申请人对上述裁决不服的,可在收到本裁决书之日起十五日内向人民法
院起诉。
复议机关------------(盖章)
年 月 日
附件四
交通行政复议申请补正通知书
( ) 字第 号
----------------:
你(单位) 年 月 日关于----------------------递交的复议
申请书,经审查,不符合《行政复议条例》第三十二条有关复议申请书的内容
要求。现把复议申请书发还给你(单位),请于 年 月 日前按以下要求补正并
递交复议申请书(过期不补正的,视为未申请)。
复议机关------------(章)
年 月 日
附件五
交通行政复议通知书
( ) 字第 号
----------------:
本机关已于 年 月 日受理--------------------------------
不服你--------------------------------------------------------------
--------------------------------------------------------------------
一案提出的复议申请,现将复议申请书副本一份送达你单位请在收到本通知
第二日起十日内向本机关提交作出具体行政行为的有关材料或证据,并提出
答辩书。
复议机关------------(盖章)
年 月 日
附件六
交通行政复议答辩书
答辩人--------------------------------------------
住所----------------------------------------------
法定代表人----------------职务----------------电话
委托代表人----------------职务----------------电话----------------
因--------------------------------------------一案提出答辩如下:
(答辩内容应写明作出具体行政行为的事实及有关的证据材料,作出具体行
政行为所依据的法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的命令和决定,具体
的请求)。
答辩人--------------(章)
年 月 日
附:作出具体行政行为的有关资料和证据 份。
附件七
交通行政复议调查笔录
案由:--------------------------------------
调查时间:--------------------------------------
调查地点:--------------------------------------
调查人:--------------------记录人--------------------
被调查人:----------------性别----------------年龄----------------
工作单位------------------------------------------------
住所------------------------------------------------
调查记录:--------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
附件八
交通行政复议决定书
( ) 字第 号
申请人姓名----------------性别------------年龄----------------民族
----------------职业----------------住址--------------(法人或者其他组
织名称----------------地址----------------法定代表人--------------)。
被申请人名称----------------------地址------------------------法定
代表人----------------职务----------------。
申请人不服被申请人 年 月 日作出的--------------------(具
体行政行为),依法向本机关申请复议,现已复议完毕。
申请复议的主要请求和理由:----------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
复议决定的事实、理由及适用的法律依据------------------------------
----------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
复议决定----------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------
申请人对上述复议决定不服的,可在收到复议决定书之日起 日内向
人民政府起诉。诉讼期间不停止复议决定的执行,期满不起诉,又不履行复议
决定的,由--------------------申请人民法院强制执行。
复议机关--------------------(章)
法定代表人(署名):----------------
年 月 日
附件九
送 达 回 证
( ) 字第 号
--------------------------------------------------------------------
|案 由| |
|--------|------------------------------------------------------|
| |姓名(名称)| |性别| |年龄| |民族| |
|被送达人|------------|--------|----|------------------------|
| | 工作单位 | |住所| |
|--------|------------------------------------------------------|
|送达地点| |
|--------|------------------------------------------------------|
| 送 | 现将------------( ) 字第 号 |
| 达 | ------------ |
| 文 | 送达于 ,请签收。 |
| 书 | 年 月 日 |
| | (公章) |
|--------|------------------------------------------------------|
| 送 | 本人已于 年 月 日 时收到 |
| 达 | ( )字第 号 份 |
| 签 | |
| 收 | 被送达人----------(签名)|
| | 年 月 日 |
|--------|------------------------------------------------------|
| 送 | 本人已于 年 月 日时收到 |
| 达 | ( )字 第 号 份 |
| 代 | 本人和被送人是 关系。 |
| 收 | 代收人------------(签名)|
| | 年 月 日 |
|--------|------------------------------------------------------|
| | |
| 备 | |
| | |
| 注 | 送达人------------(签名)|
| | 年 月 日 |
--------------------------------------------------------------------


市场经济对公证制度发展的影响

作者 奚正辉


内容提要:经济的发展,社会的变革,对公证处提出了挑战,公证处与公证人将何去何从,本文着重从五个面进行论证:一、市场经济对公证处体制的影响;二、市场经济对公证管理机构的影响;三、市场经济对公证处内部管理机制的影响;四、市场经济对公证人的影响;五、市场经济对公证立法的影响。
关键词:公证人事务所 地域原则 人数限制原则 平等原则 不得兼职原则 事后抽查制 公证人法

中国的公证制度建立于民国时期,中华民国于1935年7月30日颁布了《公证暂行规则》,这是我国最早的一部较完整的公证法规。1943年国民党政府颁布了《公证法》及《公证法施行细则》,新中国成立后,旧中国的公证制度亦随之在大陆消失。
新中国的公证制度虽然建立于建国初期,但由于党内左倾思想的严重影响,公证被斥为“修正主义制度”而取消。1978年党的十一届三中全会提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务,公证工作随之逐步得到恢复和发展,八十年代,我国公证制度全面恢复。随着小平同志南巡讲话的发展及第二次改革开放的开始,社会进入了一个新的发展阶段。在这一发展阶段中我国将要建立和发展有中国特色的社会主义市场经济,并随之建立起适应市场经济条件下的商品市场、劳动力市场、生产资料市场、资本市场、房地产市场及证券市场等。值此历史发展机遇,公证行业不失时机地提出了:为社会主义市场经济的建立与发展提供公证法律服务,想方设法积极参与各类市场的运作。但这种满怀激情的倡导在缺乏相应政策的保障下进行运作显得那样苍白无力。几年来的实践证明,公证队伍虽然经过努力,却没有在一个市场内站稳脚跟,某些已进入的市场也被市场无情地赶了出来(如银行取消借款抵押公证)。公证行业提供的现行服务明显地不适应社会发展的需要,大大地滞后于市场经济的发展。公证队伍的素质也大大落后于律师队伍和法官队伍。
随着时间的发展,随着市场经济不断地深入,公证员及公证管理人员渐渐地产生了危机感,他们从等着政府给口饭吃的幻想中觉醒。公证正面临着严峻的考验,公证队伍素质低下,公证立法严重滞后,公证机构机制不活,这些无不都是现在改革的焦点。
上世纪90年代开始,公证改革的呼声一浪高过一浪,司法部也于2000年颁布了《关于深化公证工作改革的方案》。公证改革逐步在全国推行,改革是好事,但在改革的同时能否让我们静下来想一想,公证到底是什么?公证在市场中的作用是什么?公证机构的性质是什么?设立公证机构与授予公证人资格需要哪些原则与条件?我们是否想过这些问题,是否想通过这些问题?因为笔者认为,这几个问题是最基本的问题,只有回答好了这几个问题,公证改革才有方向,才有目标,否则进行的改革也是盲目的,也不会被历史肯定。
在此,笔者想探讨市场经济对公证制度发展的影响和可能产生的影响。着重从以下几个方面来阐述:
市场经济对公证处体制的影响
每个国家的公证机构的机制都不尽相同,公证的改革就是要寻找一种最适合我国的公证处机制,所谓“最适合”就是指符合社会的需要,符合时代前进的要求,有利于公证的发展,并且不违背公证的特性。
《中华人民共和国公证暂行条例》明确规定:公证处是国家机关,这是有一定历史原因的。1979年公证处随着司法机关的恢复,而逐步建立起来。由于公证事业刚刚恢复,社会还没有对公证产生认同,并且公证又具有代表国家的性质,所以公证处建立之初,国家将公证机关列为国家机关,享受国家机关的经费待遇,公证人员一律为国家行政干部。这样的设置在事业开始之际,为稳定公证队伍,吸引人才,开拓业务起到了积极的作用。
随着市场经济的发展,这种体制已不能满足公证发展的需要,体制改革是必然的趋势,到2002年年底,全国各公证处都相继转为自收自支、自负盈亏的事业单位法人。(一)来自公证处内部改革的呼声越来越高,从公证员的角度而言,随着经济的发展,尤其在大城市和沿海地区,一名公证员创收百万元以上是很正常的。而目前各公证处实行的奖励制度却没有经过人事部门、财税部门的正式认可,有违规之嫌,公证人员一直没有稳定感。即便如此,我们现在的奖励比例也被认为是异乎寻常地高过社会的平均水平,被说成严重的“不合理现象”。可公证员本人却认为自己付出的脑力劳动与其它法律服务行业相差无几,但个人收入却与他们有天壤之别,很为自己鸣不平,在利润分配上,他们当然希望能从自己的创收中多分一杯羹,公证员不满足只拿固定工资和奖金,他们希望自己付出的劳动能够获得等价回报,这种矛盾也越来越突出。若没有物质激励,公证员就很难去开拓业务,这也会导致公证业务的萎缩。(二)公证体制缺乏活力,也必然导致公证体制的改革。公证处作为国家行政机关,公证处正式人员占国家行政编制,属于国家公务员。财务管理上收支两条线,实行统收统支及差额补助两种管理。在这种体制下的公证处均是非独立法人,属于司法行政部门的一个科室。而作为一个科室,它的业务工作以及对人、财、物的支配权完全取决于它的领导——司法行政机关的开明程度。由于管理上没有自主权,局限了公证的发展。但是,不论司法行政机关的领导开明程度如何,都不能解决的问题是:作为政府机关的公证处具不具有行政机关特有的行政管理职能?公证处具有公证的职能,但这项职能不应该是行政管理职能,恰当地说应是社会管理职能。并且,这种体制下公证人员是公务员,不能随意自由流动,这也阻碍了公证处公证处人员的新陈代谢,没有人才的保障,公证处不可能有大的发展。(三)从政治体制改革而言,公证处从国家机关中剥离出来也是大势所趋。1993年11月14日,中国共产党召开了第十四届中央委员会第三次全体会议,通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个《决定》给公证体制改革指明了方向。《决定》第一次明确地把公证机构定位于“市场中介组织”。
2000年司法部颁布了《关于深入公证工作改革的方案》,其中明确规定了把公证处转为事业单位。公证处是自收自支的全民所有制事业单位,公证处正式人员占国家事业编制。笔者认为公证处转为事业单位,在短期内调动公证员积极性,增强公证处活力方面的确取得了显著的成效。这与其说是事业单位管理机制的优越性所制,毋宁说是公证员的从业积极性在解除了僵化的机关管理体制的长期压制后的能量释放。因为事实上事业单位性质的公证处在人、财、物管理上,仍受到国家对事业单位的约束,并没有成为拥有充分自主权的事业法人,仍没有建立起适应市场机制要求的激励竞争机制、民主管理自律机制和人才流动机制。其次事业单位的管理机制带有深厚的计划经济色彩,割裂了公证制度与市场的联系,限制了两者间互动效应的发挥。这主要表现在:它并没有给予公证人以应有的主体地位,相反,依然具有行政机关内部僵化的管理机制对公证人业已市场化了的执业行业进行管理;将公证处内部的行政领导与业务管理相混淆;执业公证人在公证处内外部的责、权、利不明确。再者,事业单位也面临着一个改革的问题,它在市场经济体制下的未来法律地位是不确定的。因此事业单位只能作为公证最终走向市场的一种过渡形式,是保守派与改革派相互妥协的产物。
综观当今世界,公证体制的模式有五种:一种是设立公证人事务所;一种是公证人在教会管辖之下从事公证事务;一种是公证人在法院的管辖之下办理公证事务;一种是由地方行政机关兼办公证事务;还有一种是由律师兼办公证事务。我们不能盲目而轻率地说:我国的公证体制要与国外接轨,须知外国有许多种公证体制,我们接的是哪个国家,何况一个国家的公证体制也不局限于一种。公证人在教会管辖之下从事公证事务,显然不适合我国,我国是由中国共产党领党的人民民主专政国家。公证人在法院的管辖下从事公证事务也不适合我国,在建国初期,我国的确采用过这种模式,当时公证业务在中级人民法院内的公证室办理,但我国从79年恢复公证业务以来,就把公证处隶属与司法部,与法院没有关系。由律师兼办公证事务,在大陆目前也不可能,因为公证处与律所在一开始设立时就是相对独立的,而且两者从事的业务范围,社会职能都不一样。由地方行政机关兼办公证事务,就是我国在改制前产用的模式,前面已探讨过这种模式已不适应我国公证发展的需要。其次,公证是一项高度独立的工作,公证人仅对自己的执业行为负责,对法律负责,对当事人负责。他不应受到行政机关的影响。而公证人事务所即独立于司法机关,又独立于行政机关,从而从体制和法律上保障了公证作为一种辅助司法制度的高度的独立性,为公证制度在市场经济条件下的自我发展和自我完善奠定基础。
需要指出的是,那种认为在公证人事务所体制下,公证人执业的自由性一定会否定公证行为的国家公务性的观点是不正确的。(大多数学者认为公证具有双重性:执业的自由性和国家公务性)实际上公证的国家公务性,是体现在公证人执业资格的批准条件与程序,公证程序及公证书的效力上。国家把证明的权力授予公证人来履行,那么公证人就具有国家的公务性,而不是说公证人一定是国家公务员才具有公务性。如果置市场经济的共性和内在要求于不顾,以我国市场经济的社会主义属性,去否定公证人执业行为的自由性,片面强调公证行为的国家公务性,就必然会人为地割裂作为公证制度内在的规律性,即公证是国家公务性与执业自由性的统一,势必会窒息公证制度,使公证失去作为市场中介组织所应有的参与市场经济活动的主动性和积极性。
综上分析,笔者认为我国可以采用公证人事务所,但设立公证人事务所也是有一定原则的,综合各国的公证机构,一般都有几条原则:第一,地域原则。第二,人数限制原则。第三,平等原则。第四,不得兼职原则。所谓地域原则就是每个公证人事务所都有自己管辖的范围,通常以行政区域划分,地域原则的确立实际上是为了避免公证人事务所之间的恶性竞争。所谓人数限制原则是指每个区域内需要多少公证人,根据区域内的人口数量、业务量等因素确定。有些国家规定公证人的人数下限,就像意大利它规定每个公证管区的公证人应超过15名。人数的上限根据实际情况来确定,如果这个管区已经饱合了,就不再任命公证人。所谓平等原则是指每个公证事务所都是平等的,互相没有隶属关系。所谓不得兼职原则是指公证人不得兼任其他职务,因为这会影响他的公正性和独立性。(当然也有例外,香港的公证业务就是由司法部委托律师来做的。)从以上的原则来看,我国目前的公证处设置有不尽合理的地方,我国打破了平等原则和地域原则,我国有四个级别公证处,我国设立了国家公证处现改名为长安公证处,省级公证处、市级公证处、区县级公证处,虽然根据我国的法律规定,各公证处没有隶属关系,是独立平等的,其实这已经违背了公证处的设立原则,因此也导致了公证处因管辖而带来的恶性竞争,现在公证处的竞争主要有两种:一种是区、县公证处打破地域原则的竞争;另一种是高级别的公证处与低级别的公证处在案源上竞争。其实作为公证处应该避免竞争,因为有竞争必然会有淘汰。由于竞争,公证处被淘汰了,它所办的公证书是否还有效呢?而且这种竞争有损公证的形象,不利于公证地整体、健康发展。所以笔者的观点是撤消高级别的公证处,统一设立区、县公证处,并且区、县公证处必须严格实行地域管辖原则与人数限制原则,即公证处以所在地的行政区为自己的公证管区而且根据当地的实际情况来任命公证员。当初为什么会设立高级别的公证处呢?归根结底是由于隶属于不同级别的司法部门导致的。随着市场经济的发展,公证制度的去陈拓新,这种制度必然会有所改变。当然取消目前的高级别公证处有很大难度,这涉及到许多人的既得利益。但决不能因为有难度,而违背公证处的设立原则,犯原则性错误,难道我们走的弯路还不够多、不够远吗?我们更不能把这种计划经济的产物视为中国特色而保留下来。
对公证管理机构的影响
随着市场经济的发展,随着政府职能的转变,随着公证体制的改革,对公证的管理由单一的司法行政机关管理转向与公证员协会一起管理。由于公证处刚刚转制,它与司法行政机关还有千丝万缕的联系,公证处作为法律服务的中介组织,更多的是需要行业的自我约束。当然笔者并不是排斥司法行政机关的领导,只是作为司法行政机关更多是履行行政监督职能和宏观管理的职能,不要干涉公证处的内部管理。在司法行政机关逐步淡出公证界时,我们更多的要关注公证员协会的管理,如何去发展、完善公证员协会,协会工作无论从力度还是广度都有待加强。笔者在工作中也经常听到人们说:公证不过是因国家的规定来赚点钱而已,公证根本就没有必要存在。作为公证人员听了这话难倒不心寒吗?社会对公证的认识不多,公证就像一位家仆在社会这个大家庭中被轻视甚至忽视。公证急需提高自己的知名度,让社会了解公证。为什么公证立法如此落后?为什么公证在某些业务被市场无情地赶了出来?这都是因为社会缺少对公证的了解,缺少对公证的认同,当然也说明了我们做的工作还不够多。所以我们一定要提高公证在整个社会中的地位,使人们了解公证,意识到公证的作用。这个任务需有谁来完成?当然是从事公证的人来完成,这是每个公证人员义不容辞的责任,作为公证员协会,它担当的责任就更大了,公证员协会是公证员自己的协会,公证员协会就应该挑起这个历史使命,宣传公证,提高公证在整个社会上的地位,这也是公证员协会首当其冲的任务。只有公证的地位提高了,社会对公证开始重视了,许多问题就可以迎刃而解。
对公证处内部管理机制的影响
目前,公证处一般都设有主任和副主任,公证处下面又设几个部。每个部设一名部长,主任不仅领导整个公证处的行政工作,又审批公证业务,有的公证书只有主任批了才能出证。笔者认为这种模式欠妥,作为公证处的主任或部长不应过多地干涉其他公证员的业务。作为公证处的主任应该作好他份内事,即公证处的行政管理工作,公证处的主任又是公证员,他也需要办理公证业务,就像律所主任一样,他完全没必要去批其他公证员办的证。主任批证制度有两大弊端,一、影响公证出证的效率;二、混淆了行政工作与公证业务。主任作为公证员在公证处级别不一定最高,若让主任去批比他高级别的公证员,这显然不合理。而且公证员通过了公证员考试,被任命为公证员,就说明他有资格独立办证,不需要有人来批准再出证。笔者认为有两种情况是需要批证:那就是助理公证员办的证需要公证员批准,下级公证员超出权限办的证需要上级公证员批准,这样就比较的合理。有些人不免会担心:如果主任不批证,很有可能出错证,多一个人把关就多一份安全,话虽如此,但却影响了效率。其实最可能发现错证的是亲自办证的人员,因为他与当事人直接接触,而主任只是审查资料是否齐全。从提高公证质量而言,完全可以建立事后抽查制度即卷宗抽查制,通常检查的主要是资料是否齐全,收费情况等,发现错证马上处理,而且抽查的结果可与奖金,进升高级别公证员等挂钩,这可以有效提高公证的质量。
作为一名公证处的主任,他的工作其实很多,他完全没有必要把自己的大部分精力浪费在批证上,一个公证处的发展,一个公证处的团队精神,一个公证处的业务水平,很大部分取决于公证处主任的领导水平与领导艺术。有一个好的领导往往就会有一个好的公证处。所以作为公证处的领导更关注的是公证处的管理与发展,他不仅重视有多少创收,更要重视人才的引进,人员素质的提高。须知公证处的发展最主要取决于公证处的人。而且随着市场经济的不断发展,越来越注重企业的团队精神,公证处也不例外。公证处紧密团结起来,肯定会取得更大的发展。如何营造公证处的这股精神,当然离不开公证处每个人的努力,作为公证处的主任尤其要注重这一点。
对公证人的影响
在探讨市场经济对公证人的影响时,首先要明确的是:在市场经济中,作为一名公证员应该具备哪些条件或哪些素质。笔者认为作为一名合格的公证员必须具备三大条件:(一)、业务水平。作为一名公证员,掌握业务的熟练程度是最重要的,业务不过关,法律法规不掌握,你就不配作公证员。(二)、道德品质。公证员行使的是国家赋予的证明的权力,公证员是公正、公平的化身。从公证的职业特性来说,社会对公证员的道德品质要求更多。设想一个品质差的人,没有道德修养的人,怎么可以成为公正的使者呢?国家怎么可以赋予其公证的权力呢?怎么让当事人来相信这种人呢?(三)、服务精神。公证处是中介组织,属于法律服务行业。公证人不同与律师,律师不想做可以拒绝接这个案子,而公证人则不一样,除非法律规定不能做,否则当事人只要申请,公证人就须受理,不受理则要说明理由,当事人不服还可以提出申诉或行政复议。但这一点在现实工作中经常被忽视。
随着市场经济的发展,对公证人的要求越来越高,原先的公证队伍已不能适应公证发展的需求。就拿我国的政治、文化中心北京来说,1997年北京市注册公证员总数为197人,硕士生为1人,本科生为66,其中十个公证处连一名大学本科生都没有。许多公证员没有经过正规的公证业务与公证程序的培训,接受的只是师傅带徒弟式的教育,碰到有些师傅不太愿意教,处处有保留,这样教出来的学生素质可想而知。知识结构老化,知识层次得不到提高,是公证人员业务素质较低的原因,所以目前公证界急需一些规范的机制。
(一)、选拔机制
所谓选拔机制就是指挑选符合公证员条件的人进入公证员队伍的方法。1991年7月30日司法部下发了《关于举行1992年全国公证员资格统一考试的通知》,决定自1992年起,公证员资格考试由司法部统一组织,并按统一的标准授予公证员资格。2002年3月份,公证员的考试第一次归到全国统一司法考试。公证员统一资格考试其实是一种不错的办法,它的考试科目为政治理论知识和法学综合知识;民法及经济法;公证制度与公证实务。虽然这种模式不尽完善,但相对于司法考试它有它的长处,因为司法考试根本就没有涉及公证业务。当然把公证员考试列入司法考试,对提高公证员的法律水平是有很大帮助的,但司法考试缺少了对公证知识的命题,不免叫人遗憾。笔者认为,既然把公证员的资格考试归入司法考试,那么在命题时也要适当兼顾到公证法规和实务。
当然并不是说通过了司法考试就具备了公证员的条件。作为一名合格的公证员必须具备前面所述的三个条件,才可以被授予公证员资格,通过司法考试掌握公证实务,只是符合了第一个条件。笔者认为我国可以采取这样的模式:即在公证处实习满一年且通过国家司法考试,然后向司法部提出申请,申请公证员的执业资格,然后由司法部对其进行审查,审查他的道德品质与服务精神,最后有司法部提请国家主席任命。综观各国的公证员任命程序,如法国,公证人是共和国总统任命的,意大利的公证人是由国家元首任命的,所以我国也未尝不可由国家主席任命公证员,公证员行使的是国家的证明权,他的权力是国家授予的,所以须由国家元首来任命公证员。而且这样做的话有利于公证员地位的提高,也有利于公证工作的顺利开展。
(二)培训机制
公证处现在都采取师傅带徒弟式的教育,这种培养模式有他不可避免的弊端。师傅教徒弟,师傅难免不会藏私,若师傅喜欢徒弟还好,若不喜欢,徒弟是很难跟师傅学到本领。而且跟一个师傅学,师傅的知识也是有局限的,教出来的徒弟业务面肯定不全。随着市场经济的发展,有必要建立一种专门的公证员培训机制。知识是在不断更新的,老公证员的知识难免会陈旧,所以他们也需要培训。培训机制可以分两种:一种是公证处内部的培训,这是从公证处自己的角度而言的,公证处之间现在也存在竞争,为了提高自己公证处的竞争力,为了提高本处内部人员的素质,有必要对内部人员进行培训。目前公证处基本没有内部培训机制,连探讨业务的机会都很少。一种是公证协会组织的培训。这是从公证行业而言的,为了提高公证员的整体素质,公证员协会有必要组织公证员进行业务学习或组织公证员探讨公证业务问题。何况公证员协会本来就有这个义务。
(三)、淘汰机制
有了严格的选拔机制,就应该有相应的淘汰机制。笔者认为公证员可以实行终身制,只要获得了现在的公证员资格,就是终身公证员,这对保证公证员的独立性是很有必要的,当然同时也提高了公证员的地位。没有法律规定的特殊情况出现,不得剥夺公证员资格,比如公证员故意办假证,取消其公证员资格,若违法犯罪,受到刑事处罚,取消其公证员资格等等。
(四)、激励机制
激励机制就是指提高公证员的工作积极性的办法。这里主要是指物质方面的激励机制。随着公证体制的改革,随着公证机构被定位于中介组织,公证处的分配制度可以更加灵活一些,可以参照律师事务所。在意大利,尽管公证人的身份是国家公务员,但是其在报酬上更像律师。笔者认为公证处的分配制度可以采取下面的模式:公证员拿工资与提成,从他的创收中提成,提成的比例可以在原有的基础上再提高一些。助理公证员拿工资与奖金,奖金视其贡献的大小来定,助理公证员原则上没有提成,采用这种模式是为了严格区分公证员与助理公证员,在现实生活中助理公证员做业务拿提成的情况却大量存在,那么设立公证员考试的主要意义就失去了。公证员的提成比例的提高,可以提高公证员的执业积极性,同时为了留住人才,吸引人才,提高整个公证员队伍的素质。
(五)、赔偿机制
随着公证体制的转变,对公证处提出的损害赔偿不应该再适用《国家赔偿法》,为此我们必须探索一种新的赔偿机制。在此我国可以借鉴国外的一些做法,德国的法律规定了公证人的强制保险义务,每个保险项目的最低保险费为50万德国马克,保险人每年偿付的数额不超过最低保险费的2倍。阿根廷的法律规定:公证人执业时,须向监督法院交纳国币2万比索的保证金,在完成任务后仍保持2年有效,此保证金不因阿根廷公证人法以外的原因成债务而被冻结,身份保证金专门用于公证人因违反职务上的义务给当事人造成损害时的赔偿。2001年8月16日,桂晓民会长做了《上海市公证员协会第一届理事会工作报告》,其中对下届理事会工作的建议中谈到了:要增强公证行业风险意识,按照国务院公证改革方案的要求正确推行公证赔偿基金和公证员执业保证金工作的发展。当然目前的公证赔偿机制还很不完善,如何建立有效的赔偿机制,如何理顺赔偿关系,还有待探讨。
对公证立法的影响
目前,我国主要的公证法规有两部,一是国务院于1982年4月13日颁布的《中华人民共和国公证暂行条例》和司法部于2002年6月11日颁布的《公证程序规则》,当然各地方也颁布了许多地方性公证条例。
公证立法的严重滞后性导致了公证改革工作的举步维艰,公证立法急待解决。没有法律的有力保障公证工作一直如履薄冰。虽然司法部于2000年出台了《关于深化公证工作改革的方案》,这部方案缓合了公证实践与法律的矛盾,但并没有根本解决实践与法律不相适应的问题。更何况《方案》是否有效还须讨论。《方案》对《公证暂行条例》内容重大个修改,但从《方案》的出台过程来看,并不符合法定程序。《行政法规制定程序暂行条例》第18条规定:“修改行政法规的程序,参照本条例的规定办理。”第11条规定:“起草行政法规,应当对现行内容相同的行政法规进行清理。如果现行的法规将被起草的法规所代替,必须在草案中写明予以废止。”同样《方案》对《公证暂行条例》的修改并没有废止与其矛盾的条文的效力,而且从颁布的部门而言《公证暂行条例》的效力要高于《方案》。
还有司法部颁布的于2002年8月1日施行的《公证程序规则》与《上海市公证条例》也有矛盾。《规则》规定:“涉及不动产转让的公证事项,由不动产所在地的公证处管辖”。《条例》规定:“当事人住所地或者法律事实发生地在本市的公证事务,由本市的公证机构管辖”。按照此《条例》,上海市涉及不动产转让的公证,各区县公证处都可以受理,而依《规则》的规定,不动产在哪个区就由这个区的公证处来做,其他公证处不能受理。根据《立法法》第八十六条第一款第二项的规定:“当地方性法规与部门规章之间对同一事项规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地适用地方性法规的规定;认为适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”
《公证暂行条例》与《公证程序规则》许多内容是相互包容的,《公证暂行条例》中有管辖和办理公证的程序两章,《公证程序规则》也涉及了这两大块,而且这两块内容又不尽一致,这的确让人无所适从。
笔者认为,我国应尽快清理公证方面的法规、规章,并制定统一的《公证人法》与《公证程序规则》,当然制定《公证人法》可以借鉴《法官法》、《检察官法》和《律师法》。把对公证人的规定提高到法律的高度,应由全国人大常委颁布,这本身对公证人在社会上的地位提高是很有帮助的,而且也是可行的。这里我不同意人们建议颁布《公证法》,因为《公证法》它的范围太广,内容太杂,而且也不利于提高公证员的地位。其次《公证程序规则》由国务院颁布而不是司法部,因为司法部颁布的是部门规章与地方性法规会冲突,冲突了就很难界定两者效力,若提高到法规的程度就避免了冲突,还有利于公证程序的稳定性。

79年我国实行市场经济以来,我国的经济得到了长足的发展,随着经济的发展,社会对公证的要求在不断地发生变化,现有的公证已不能适应社会的需要。公证要生存,要发展,已走到必须要改革的一步。公证立法的滞后,公证体制的落后,公证队伍素质的低下,这些无不限制了公证工作的开展。公证界已经意识到了这一点,稍有责任心的人都产生了不同程度的危机感。司法部也于2000年出台了《关于深化公证工作改革的方案》,这部《方案》指明了目前公证改革的方向,但可惜的是并没有从根本上解决问题。
公证是市场经济不可或缺的一个部门,如何使公证在市场经济中发挥更大的作用,还需每个公证人共同努力。