电信业的产权制度与有效竞争
王春晖
从哲学的角度讲，构成事物的多种矛盾以及每一矛盾的各个方面在事物发展中的地位和作用是不同的，有主要矛盾和非主要矛盾、矛盾的主要方面和非主要方面。这种矛盾力量的不平衡性，也是矛盾特殊性的重要表现。 主要矛盾是在一个矛盾体系中居于支配地位、对事物的发展过程起决定作用的矛盾。纵观中国电信业的改革历程，笔者认为中国电信业有效竞争无法形成的主要矛盾是产权问题。虽然中国电信业在引入竞争机制以来经历了数次拆分和重组，但是新的市场进入者基本上还是国有企业，结果是仅仅打破了厂商界面的垄断，并没有形成有效的电信市场竞争。即使是已经上市的中国移动、中国联通、中国电信和中国网通，其公司可流通的股份在其资产总量中所占的比例也是非常有限的，而且可流通的份额和可用于市场化决策的权力是不对称的。例如，中国移动(香港)集团有限公司通过其全资拥有的子公司中国移动香港(BVI)有限公司， 间接持有上市公司75.7%的股权，而中国移动(香港)集团有限公司则属于中国移动集团公司在香港设立的全资子公司，实际上中国移动集团持有上市公司75.7%的股权，剩余24.3%的股份由公众人士持有；中国联通集团公司通过中国联通(BVI)有限公司和中国联合通信股份有限公司间接持有中国联通上市公司62.9%的股权，上海A股市场公众人士持有14.52%的股份，香港、纽约公众人士持有22.58%的剩余股份；中国电信继2004年5月在香港股市增发新股、实行全球配售以后，2004年6月从母公司回购湖北电信等十省电信公司的资产。尽管与上市之初相比，股权结构发生了些许变化，但是中国电信集团公司仍然拥有上市公司72.09%的股权，国内其他国有股东仅持有10.76%的股份，公众人士持有上市公司的股权只有17.15%。因此，国内电信企业无论上市与否，股权结构存在的一个共同特点是股权构成相对单一，国有股权占据绝对控制地位，且一股独大现象严重，所引发的是预算软约束下的国有企业之间的恶性竞争和滥用支配地位。 虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创，遭受损失的只能是国家。结果就形成了一个经营可替代性电信产品的运营商的业务越好，就意味着另一个同类电信运营商经营的国有资产的损失，电信市场频繁的恶性价格战就是最好的例证。另外，单一国有资本导致所有者缺位，行使所有权的政府官员为产生“寻租”行为，必然赋予企业许多非经济目标，使得企业在市场竞争中表现出的行为不是真实意义上的市场行为，它并不能以企业利润最大化和履行企业的社会责任作为自己目标。
从国际电信业的产权结构看，国外电信企业已经意识到单一产权结构带来的弊端以及在产权多元化的道路上渐行渐远，先后有包括美国、英国、德国、法国等在内的五十多个国家的电信业引入了多元化的投资主体，世界范围内的电信企业产权多元化的格局已经初步形成。因此，中国电信业要引入真正的竞争机制，必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则。因为竞争的前提是产权主体和结构必须是多元的或不同的，否则不可能形成真正的竞争。笔者认为，国家在允许国外资本介入中国电信服务业之前，应先允许国内非公有资本介入。2006年12月18日，国务院办公厅转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。《指导意见》规定：下一步要将国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的领域集中，增强国有经济的控制力；要通过股份制改造、引入战略投资者、重组上市等方式实现国企产权多元化，增强企业的活力和竞争力。但是，基础电信业等7大领域的中央企业，国有资本将保持独资或绝对控股。 笔者对基础电信业的独资和绝对控股的模式有三大担心：
1、中国基础电信业的国有资本的绝对控股会影响电信市场效竞争的形成。 事实上，中国电信业需要的绝不是几家国有的电信控股公司，而需要的是所有的电信运营商都成为有竞争力的运营企业。正如著名经济学家拉丰曾所讲的，竞争首先需要的是有足够实力的竞争者，否则就会造成无效竞争和重复建设。
2、基础电信业的独资和绝对控股会影响国外先进技术及管理的引进。道理很简单，只有对方控股时，其利益更大时，才能把更先进的技术和管理源源不断地配套进来。实际上，公司谁控股无关紧要，他赚钱，我收税，他获利，我就业。要明白这样一个道理，我们引进的是企业而不是国家；而且这些企业大多是私有的，只要我们有完善的监管措施，是不会影响我国的主权和安全的。
3、基础电信业的独资和绝对控股与GATS的规则相悖。按照GATS第16条第2款的规定，成员方对于承诺市场准入的服务，除了承诺表所规定的条件和限制外，不得对外国资本的参与限定其最高股权比例，或对个人的或累计的外国资本投资额进行限制的措施。
同时，笔者对中国基础电信运营商实行独资或国家绝对控股模式还有两种疑虑：
1、国家电信控股集团公司的董事会成员和高级管理人员由政府任命，公司的决策与政府的决策的区别就不大，这又如何能减少政府对公司业务活动的行政干预呢？那么如果是这样，政企分开就是一句空话。
2、国家电信控股集团所控制的子公司不止一家，这些子公司有盈利的，也有亏损的，国家控股集团从全面利益出发，很可能把盈利的子公司的利润抽走，用于补贴亏损的子公司。这样又形成了新的“大锅饭”。
应该指出，电信业的有效竞争是基于不同利益主体之间的竞争，这样才能真正释放出理性竞争的市场效率。在中国谈电信市场的有效竞争，一个不能回避的矛盾就是基础电信业的产权结构问题。笔者认为，只有建立基础电信业的多元投资主体，才会解决上述矛盾。首先，由于多方出资，新增投资或技术，有利于技术的更新换代，增加竞争能力，扩大市场份额；其次，由于多方出资，董事会的成份多样化，从而政府的行政干预就会减少，董事会的独立就会扩大；再次，由于多元的投资主体，各个投资主体都关心公司的发展前景，因此，便于公司扩展业务，开拓市场。可以想象，一个国家的电信市场仅由几家独资或绝对控股的国有电信公司经营，那将是一个没有实质性竞争对手和缺失有效竞争的市场。中国电信业的改革实际上已经不再是对国有电信公司进行拆分的问题了，而是如可引入多元化投资主体，形成有效竞争的问题。否则，中国电信业改革就不能深入，电信市场的有效竞争问题就永远不能解决。
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市城市基础设施配套费征收管理办法的通知
陕西省汉中市人民政府办公室
汉政办发〔2006〕90号
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市城市基础设施配套费征收管理办法的通知
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市城市基础设施配套费征收管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
二○○六年十一月七日
汉中市城市基础设施配套费征收管理办法
为进一步加快城市基础设施建设，完善城市功能，促进经济和社会发展，根据有关法律、法规和陕西省物价局、财政厅、建设厅陕价行发〔2005〕17号文件精神，结合本市实际，制定本办法。
第一章 征收范围及标准
第一条 在汉中市城市总体规划区和各县城总体规划区以及省委、省政府陕发〔1996〕5号文件确定的南郑县新集镇等11个试点建制镇总体规划区范围内进行工程建设的任何单位和个人，都应按本办法缴纳城市基础设施建设配套费。
第二条 在征收范围区域内，新征（购）土地或在已使用土地范围内进行工程建设，不论新建、改建、扩建工程都应按下列标准缴纳城市基础建设配套费。
（一）一般民用建筑工程：在城市中心区规划用地范围建成区内单位或个人均按建筑面积每平方米六十二元计征；其它区域按每平方米五十五元计征；在城市规划区各组团规划用地范围建成区内单位按建筑面积每平方米五十元计征；其它区域按每平方米四十元计征。以上标准含天然气10%及3%的消防基础设施建设费，天然气工程正式开工时，开征天然气建设费。在城市总体规划内各组团范围内的居民个人建房，按一般民用建筑工程征收标准的80%计征。
（二）县城总体规划用地范围建成区内单位或个人一般民用建筑均按建筑面积每平方米三十五元计征（已建天然气工程按三十五元，未建天然气工程按三十元计征），其它区域按每平方米二十五元计征。
（三）11个试点建制镇规划区范围内，无论单位或个人均按每平方米十元计征。
（四）商品房开发不分建筑物性质，按相应区域一般民用建筑工程征收标准足额征收。
（五）工业生产性建筑及仓储建筑：以工程所在区域的一般民用建筑工程征收标准的80%计征。
（六）不宜按建设面积计算的各类构筑物工程，按工程概算总投资的4%计征。
（七）在征收范围内修建各类临时建筑，按所在区域一般民用建筑工程征收标准计征城市基础设施配套费。
第三条 城市中心区各类区域界定如下：
（一）城市中心区规划用地范围指：东至吴基庄，南至卢家沟，西至沙沿路，北至108国道（含汉中市经济开发区、褒河车站规划用地范围）。
（二）城市中心区规划用地范围建成区指：东一环路以西，大河坎南二环路以北，西一环路以东，北二环路以南区域。
（三）城市规划区范围内各组团指：周家坪、河东店、铺镇、圣水寺规划用地范围。
各组团规划用地范围内建成区和非建成区，由汉台区、南郑县人民政府根据实际界定。
第二章 征收管理
第四条 汉中市城市规划中心区范围内单位或个人建设项目由市城乡建设规划局负责组织征收城市基础设施配套费。其中大河坎规划区范围内个人建设由南郑县人民政府建设主管部门组织征收。
第五条 汉中市城市总体规划范围各组团内单位或个人建设项目按管辖权分别由汉台区及南郑县建设主管部门组织征收。
第六条 县城总体规划区及试点建制镇范围内的城市基础设施配套费征收工作，由各县建设行政主管部门负责。
第七条 城市配套费实行收费许可证管理制度，各收费单位应持同级物价部门颁发的《收费许可证》亮证收费。同时自觉接受各级物价、财政部门的监督检查。
第三章 减免范围及审批程序
第八条 城市基础设施配套费应全额征收，原则上不予减免。但属下列情况之一的，经批准后可免征城市基础设施配套费。
（一）城市供水水源地、水厂输配水管网及附属生产性建设项目；
（二）城市道路（含过境交通）、桥梁、广场、公共绿地、排水、污水处理和防洪等基础设施工程；
（三）各种军事设施工程（办公楼、住宅楼除外）；
（四）城市环境治理工程；
（五）义务教育、幼儿园的教学用房、学生宿舍及食堂用房；
（六）直接用于残疾人事业的非经营性用房及社会慈善事业建设项目；
第九条 开发企业通过城市基础设施项目招标承担城市基础设施建设的，政府按照先征后返的原则，依中标项目所在区域城市开发项目应征城市基础设施配套费予以补助性投资。
政府补助性投资依照城市基础设施土建工程造价核算。
第十条 建设单位征用（购置）土地时，按规定代征城市道路用地占总征地面积的30%以上，可按代征比例减征城市基础设施配套费。
减征城市基础设施配套费后的代征土地使用权，归政府所有。
第十一条 国债投资、财政全额投资的建设工程，或特殊原因需要减征城市配套费的，经市人民政府批准，可减征或免征城市配套费。
第十二条 凡属第八条所列建设项目或国家、地方法律法规、文件明确规定的减免项目，由建设单位向征收机关提出申请，征收机关审核并提出审查意见，报市政府分管领导审定后办理减免手续。
第十三条 国家、地方法律、法规、文件明确减免项目，但没有规定减征标准，或因特殊原因需要减免城市配套费的建设项目，由建设单位向征收机关提出申请，经征收机关审查提出意见，财政部门审核后报同级人民政府常务会议审定。
第十四条 配套费征收应全额计征，及时入库，建设单位或个人不得拖欠。
第四章 资金使用与管理
第十五条 城市基础设施配套费属专项收费，使用省财政厅统一监制的“城市基础设施配套费专用票据”，所收资金全额缴入同级国库，纳入基金预算管理。
第十六条 城市基础设施配套费专项用于城市基础设施建设。具体用于城镇道路、桥涵、供水、排水、排污、排洪、公共交通、道路照明、环卫绿化、垃圾处理、消防设施、城市天然气及同级人民政府研究决定的城镇市政基础设施建设项目。任何部门和单位不得截留、挪用。
第十七条 城市基础设施 配套费的征收和使用，严格实行收支两条线管理，按照以收定支的原则安排使用。市级征收的配套费在每年第四季度由市建设规划局商市财政局编制资金使用计划，经市政府审查批准后下达执行。
第十八条 由各县区组织征收的城市基础设施配套费，由各县区建设、财政主管部门依照配套费使用范围原则，在每年第四季度统筹安排使用。同时将安排计划抄报市级建设、财政主管部门备案。
第五章 监督与审计
第十九条 城市基础设施配套费的征收使用和财务管理工作，接受同级财政、物价、审计部门监督检查。
第二十条 建立城市基础设施配套费征收、使用情况通报机制。每年6月30日和12月31日，市、县两级征收部门分别向本级政府和上级主管部门上报前半年和全年的征收使用情况，同时接受上级主管部门的检查。
第二十一条 城市基础设施配套费征收范围内的单位及个人，都有按本办法承担缴纳城市基础设施配套费的义务。违反本规定，拒绝缴纳或恶意漏缴城市配套费的单位或个人，各级规划建设主管部门可依照建设项目管理规章及程序予以处理。
第二十二条 各级城市基础设施配套费征收部门及工作人员要严格征收纪律，认真履行征收职责，从严掌握政策。对不执行政策或违反配套费征收规定的单位或个人，依照有关纪律规定予以严肃处理。
第二十三条 本办法自二○○七年一月一日起施行，汉政办发（1999）32号《汉中市人民政府办公室关于印发汉中市城市市政基础设施建设配套费征收管理规定的通知》同时废止，市政府以前发布的其他有关规定，与本办法不一致的，按本办法执行。
