试论公安行政处罚告知程序
王胜宇
一、告知的主体
公安行政处罚告知程序的主体和时间因案件适用程序的不同而有所差异。
1．简易程序的告知主体简易程序一般适用于事实清楚、案情简单、因果关系明确、危害后果轻微的公安行政案件。对这种案件，公安机关办案人员可以当场作出处罚决定。它体现了当场处罚的即时性和高效性。适用简易程序处理案件时，告知的主体应该就是当场作出公安行政处罚的办案人员。
2．普通程序的告知主体现在各级公安机关在行政处罚程序方面普遍建立了办案、审查与决定分开制度．除了适用简易程序予以处罚的案件之外，案件调查人员查明案件事实后，填写《处罚呈批表》，提出初步处理意见后交法制部门审核把关。法制部门提出审核意见，最后报公安行政机关负责人审查并作行政处罚决定，对案情重大或给予较重行政处罚的，则由公安机关负责人集体讨论决定。因此，在普通程序中，告知的主体到底是办理行政处罚的公安机关，抑或是处罚案件的具体经办人员，还是经办处罚案件的哪一个具体部门。有关规定中没有作出规定，导致了普通程序中告知主体不清晰的情况。
笔者认为，告知主体不应当是法制部门，而应当是公安机关的办案部门。在此，应当理解公安机关法制部门的地位和作用。虽然在案件呈批过程中要求法制部门签署意见，但是法制部门作为内部执法监督机构，只能就案件的事实是否清楚，证据是否确凿、充分，定性是否准确，处理意见是否适当，适用法律是否正确，程序是否合法，法律文书是否规范、完备等内容进行审核，其目的是为了保障案件质量。因此，行政机关的法制部门本身没有处罚权，更没有对办案部门提出的处罚意见的变更权。如果法制部门在审核过程中发现办案部门提出的处罚意见事实不清、证据不足、定性不准、处罚不适当、适用法律错误、程序违法或者法律文书不规范、完备，也只能向办案部门提出办案建议，一般不能变更。
二、告知的内容
1．告知内容的范围《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从这条规定看，公安行政处罚告知的内容主要有四个方面：
(1)作出行政处罚决定的事实,这种事实主要是行政处罚相对人应受到行政处罚的事实依据，即这种事实是行政相对人实施的违法行为事实且这种事实必须是法律规定应予处罚的事实。
(2)作出行政处罚决定的理由,这里所说的理由是指行政主体在行为人的违法事实和法律的客观性的基础上，对行政相对人所实施的违法行为与行政违法结果之间的因果关系，以及行政相对人是否应当受到行政处罚和应受何种处罚所作的一种客观分析。
(3)作出行政处罚的依据,这里所说的依据是指行政机关作出处罚决定的法律依据，即行政机关依据哪一部法律以及该法律哪些条款，对相对人作出行政处罚。
(4)行政处罚相对人依法享有的各种权利,由于法律对权利的具体范围未作出明确的规定，实践中人们对此有不同的理解。如有的学者认为，“当事人的权利”是指当事人依法享有的陈述、申辩的权利，不服行政处罚决定申请行政复议和行政诉讼的权利。有的学者认为，“告知权利的内容应当包括某执法人员回避，有权为自己辩解、陈述事实并提出证据，不服处罚时，可以申请行政复议或者提起行政诉讼等程序性权利”。有的学者则认为，应告知的“行政相对方的权利包括：要求听证的权利，申请回避的权利，拒绝回答无关问题的权利，提供证据的权利，申请复议的权利，提起诉讼的权利等”。笔者认为，行政处罚告知程序中，事先告知权利的内容范围，应限于申辩权、陈述权、申请回避权、要求听证权等诸项权利，而不应包括申请复议权和提起诉讼权。
首先，从告知程序的立法目的和作用看。《行政处罚法》设立告知程序，是为了限制行政权的恣意行使，保护当事人的合法权益，保障公民权利的同时提高行政效率。通过这一程序，赋予当事人知情权、陈述权、申辩权，使当事人在行政机关作出处罚决定之前，能够了解行政机关作出处罚决定的事实、理由和依据，并有机会进行申辩，提出自己的主张，从而维护自己的合法权益。同时，行政机关通过听取相对人的陈述和申辩，有利于了解案件全貌，避免行政机关可能产生的对当事人随意惩治、滥施处罚等行政专横现象，确保处罚决定的准确性、合法性，其着力点在于实现行政处罚公正．因此，在这一阶段告知申诉权、诉讼权，不符合告知程序兼顾行政效率与维护公民合法权益的原则。
其次，从《行政处罚法》的有关条款看。行政处罚法第39条规定行政处罚决定书应当载明的事项之一是：不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。这也说明告知复议权利和诉讼权应在向行政处罚相对人宣布行政处罚决定时，而不是在作出处罚决定之前。再次，从行政复议及行政诉讼性质上看。两者同属行政处罚事后救济性质法律制度，根本不可能介人到行政处罚过程之中，因此在行政处罚决定作出之前告诉当事人享有复议权和诉讼权没有太大的必要。另外，从行政处罚法第41条规定的内容看，告知的内容包括当事人的陈述权、申辩权，而不是申请复议权和提起诉讼权。
2．告知内容的质量要求公安行政处罚告知程序作为公安行政处罚的必经环节，这就必然需要对其内容的质量即告知内容的深度和广度提出一定的要求。具体说，可以从以下几个方面来把握：
(1)告知的内容应确保陈述和申辩制度得以顺利贯彻当事人的陈述、申辩和质证，主要是针对公安机关作出行政处罚决定的当事人违法事实和法律依据以及建立在事实和法律基础上的行政主体的主观分析判断，具有很强的针对性。因此，如果告知的内容不完整、不充分、不具体，当事人的陈述、申辩和质证就会失去具体的对象目标，这方面的制度就形同虚设。
(2)告知的内容应该合理、协调和统一．告知内容的各个要素即案情事实、法律依据、处罚理由、处罚决定、结果之间应一环紧扣一环，对它们之间的因果关系应从客观性、合法性、合理性等几个方而进行充分论证，排除不合理因素。使告知内容的各个要素从整体上保持合理、协调和统一，避免出现自相矛盾的现象。
(3)行政处罚告知的内容应明确具体行政处罚告知内容是否应该具体明确是告知程度的一个核心问题。有的人认为，告知的内容不应具体明确。其理由为：一是从环节上看，告知应在行政处罚决定之前，此时，行政处罚决定尚未形成，行政处罚要具体明确，就意味行政机关事实上已作出了决定，这在程序上是违法的。二是从告知主体的权限看，适用一般程序作出超过50元的罚款或拘留处罚决定的处罚权限都属于县市公安机关，而告知主体即案件调查人员则无权行使，因此事先如果告知具体处罚种类和幅度，属于案件调查人员越权行政。笔者认为，告知的处罚应明确具体，即应告知行政处罚的种类和幅度，具体阐述如下：
首先，它是行政处罚告知程序自身的必然要求。告知程序作为一种法律救济制度，它要求行政主体必须严格遵循，确保实体公正的实现。如果告知的内容特别是把事实和法律融为一体的公安机关的主观分析判断不具体，模棱两可，含糊其辞，就难以解释清楚主观分析判断的理由，这等于未说明理由。处罚当事人就难以及时地进行陈述和申辩，告知程序就可能流于形式。
其次，它有利于全面贯彻实施《行政处罚法》。一是告知相对人具体的处罚种类和幅度，其内容仅仅是案件调查人员的初步处罚建议，并非公安机关作出的处罚决定，因此，这既没有违反行政处罚法有关处罚决定前告知程序的规定，也没有越权作处罚决定。二是告知具体的处罚种类和幅度，有利于从制度上保障行政处罚法第32条有关“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”规定的贯彻。在公安行政处罚的实践中，要求建立一种合理的保障机制，建立一个参照标准，这一参照标准在环节上应建立在相对人申辩之前，在内容上应该具体规范。这样，当事人在自己申辩之后，对公安机关作出的处罚决定有进行比较评判的参照标准，使其认识到依法维护自己合法权益的申辩行为并未受到处罚，确信自己得到了公正的对待，从而更能从心理上和情感上接受教育。同时，还可以通过这种比较对公安机关执法活动进行监督。反之，如果不告知具体的处罚种类和幅度，那么，公安机关是否因相对人申辩而加重处罚仍然是任意的和捉摸不定的。这就必然偏离行政处罚法的立法本意。再次，行政处罚听证程序的启动，需要告知具体处罚的种类和幅度。从行政处罚法第42条规定的听证程序的适用条件和范围看：一是仅限责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款三种处罚。二是当事人与行政机关对违法事实及适用法律存在分歧，要求举行听证。因此，如果行政机关不告知相对人具体的处罚种类和幅度，相对人就无法主张听证权利，行政听证程序就难以启动，相对人要求听证的权利也就难以得到保障。综上所述，行政处罚中行政机关告知的内容应当明确具体。
三、告知的时间
《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条法规比较笼统地规定了行政处罚告知程序的时间。人们对此理解不一，一种理解为“在处罚决定书送达之前”；另一种理解为“在处罚决定书送达之时”；第三种理解为“在调查终结并提出初步意见之后送法制部门审核前，由办案单位完成。”笔者认为第三种理解具有较大的合理性，但无法解决当事人申请回避权的问题。因为如果在调查终结之后才告知当事人这一权利，而理应回避之人已参与了案件的调查，这样要么导致不公正的处罚决定的作出，要么重新调查。因此，告知时间应界定为在调查终结并提出初步意见之后行政处罚决定作出之前这一阶段，但告知当事人申请回避权应在调查开始时。
1．将告知时间界定在调查终结并提出初步意见之后(除告知申请回避权外)的理由根据《行政处罚法》第31条和相关条文的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，告知当事人的内容有：作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。除告知当事人申请回避权外，其余的内容都是在调查终结并提出初步意见之后才能确定。而如果在此之前告知，则行政机关根本无法确定告知哪些事实、理由及依据，也不能确定是否需要告知当事人听证权，同时，当事人的陈述申辩权也因缺乏所针对的对象而无法行使。但告知当事人申请回避权的时间则应是在调查开始之时。
2．关于“在作出行政处罚决定之前”的含义笔者认为，它是指行政机关先履行告知义务，然后再作出行政处罚决定，即告知程序先于决定程序，而不是在处罚决定书送达之前或送达之时。通观《行政处罚法》，从整体上予以考察，是会得出此结论的。第一，该法第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩 而加重处罚。”从此条规定来看，首先，当事人的陈述和申辩必须是有针对性的，否则成为无的放矢，其针对的就是行政机关已告知的事实、理由及依据。如果行政机关不先行告知，当事人就无法进行陈述和申辩，行政机关则缺乏复核和采纳的对象；其次，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定也从反面说明了申辩和处罚之间存在先后关系。总之，这条规定体现了行政处罚程序中的“先调查、后裁决”的原则。第二，该法第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。这条规定说明：要行政机关不告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据或拒绝当事人的陈述、申辩，行政处罚就不能成立，前者与后者之间存在着时间上的先后性。第三，该法第42条规定了听证程序。根据该条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照和较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证权，当事人一旦申请则会启动听证程序，听证又是围绕“违法的事实、证据和行政处罚的建议”进行的，且听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据。这一系列环节再次说明了行政机关履行告知义务应先于行政处罚决定的作出。总之，“在作出行政处罚决定之前”是指行政机关履行告知义务的程序先于行政处罚的决定程序，这是对《行政处罚法》合理理解的结果，是保证行政处罚决定的合法性和合理性以及保障当事人合法权益的应有之义和当然要求。
四、告知的形式
告知的形式，即公安机关在作出具体行政行为时采用何种方式告知当事人。根据不同的阶段，不同的标准，可将告知分为口头告知和书面告知。口头告知是指公安机关在实施行政处罚时，以口头的方式，告知行政相对人某种事项或理由，不作文字记载的形式(如向当事人表明执法身份的形式，以及作出具体行政行为时向当事人说明理由都采用口头告知的形式)。书面告知是指公安机关在实施行政处罚时，依法以制作《权利告知通知书》和《告知笔录》等方式告知行政相对人作出具体行政处罚的事实、理，由及依据等内容。不同的程序中采用不同的告知形式。
1．在简易程序中,在作出当场处罚决定前,将处罚依据的事实,依据的法律,应承担的法律责任等,向处罚相对人口头告知,在处罚相对人无异议时方可作出行政处罚裁决。
2．在一般程序中,公安机关在调查取证的基础上,作出行政处罚决定前,应告知当事人作出具体行政处罚决定的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的权利等内容，以制作《权利告知通知书》或《告知笔录》等形式告知。
北安市人民法院 王胜宇
西宁市按比例安排残疾人就业实施细则
青海省西宁市人民政府
西宁市按比例安排残疾人就业实施细则
市政府
第一章 总则
第一条 为顺利推动我市分散比例安排残疾人就业工作的开展，根据《青海省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》和《青海省按比例安排残疾人就业规定》等有关法规、规章、结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 按比例安排残疾人就业的宗旨是，为了保障残疾人的劳动权利，拓宽残疾人就业渠道，改善残疾人平等参与社会生活，推动社会各单位按比例安排残疾人就业，使我市残疾人按比例就业逐步普及、稳定、合理。
第三条 按比例安排残疾人就业实行集中与分散相结合，多渠道、多形式、多层次地安排残疾人就业的方针。
第二章 组织机构及职责
第四条 市、区、县人民政府残疾人工作协调委员会主管按比例安排残疾人就业工作。
各级残疾人联合会负责实施本细则。
市、区、县残疾人劳动服务机构具体承担日常工作。
第五条 市残疾人劳动服务机构的主要职责是：
（一）全面负责全市残疾人待业调查和就业登记、能力评估、职业培训和就业介绍；
（二）收缴、管理、使用残疾人就业保障金；
（三）组织残疾人开办集体企业，从事个体经营；
（四）为农牧区残疾人生产劳动提供服务；
第六条 区、县残疾人劳动服务机构的职责是：
（一）全面掌握本地区残疾人劳动力资源情况，对有就业要求的残疾人进行能力评估、求职登记、就业咨询、建档立卡、职业培训；
（二）掌握本地区社会招工和用工情况，向社会用工单位推荐符合条件的残疾人；
（三）兴办福利企业，吸收残疾人就业；
（四）组织残疾人集体从业和个体开业；
（五）统计本地区社会各单位安排残疾人就业的人数和比例；
（六）收缴和管理残疾人就业保障金；
（七）将农村残疾人生活劳动纳入农村社会化服务体系，对其他进行配套服务，并给予扶持和特殊照顾。
第三章 按比例就业
第七章 凡具有本市城镇户口，持有西宁市残疾人联合会核发的“中华人民共和国残疾人证”的人员，年满18周岁，符合就业条件，有就业要求的无业残疾人，均为按比例安排就业的对象。
农村、牧区残疾人按比例就业问题，由区、且人民政府自行规定。
第八条 本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业（含三资企业、私营企业）、事业单位（含经费全额管理、差额补贴、自收自支的事业单位）和其它经济组织应按本单位在职职工总数（含固定工、合同工、临时工、计划外用工）1、5％的比例安排残疾人就业，40－50人的
单位应招收1名残疾人就业。安排1名盲人按2人计算。
单位直接投资兴办福利企业、劳动服务企业或其它经济组织中的残疾人，可列入该单位安置残疾人的总数。
第九条 各单位安排残疾人就业，应从经过培训的无业残疾人中招收、招聘，本单位职工的残疾人亲属，应优先安排。
第十条 各级残疾人服务机构，应根据各单位录用残疾人职工计划和对残疾人技术水平的要求，加强残疾人职业技术培训，提高其劳动技能和技术水平。
第四章 就业保障金的收缴和管理
第十一条 安排残疾人就业达不到规定比例的单位，按年度差额人数的统计部门发布的本地区上年度职工年平均工资计算缴纳残疾人就业保障金，并申报录用残疾职工计划。
第十二条 残疾人就业保障金的收缴和管理按分级管理的原则由市、区、县残疾人劳动服务机构承办，具体方法是：
（一）市属单位的就业保障金由市残疾人劳动服务机构负责征收。同时，根据省上的委托，负责征收在我市辖区的中央驻宁单位、省属驻宁单位交纳的保障金；
（二）各区、县属单位的就业保障金由各区、县残疾人劳动服务机构负责征收。
第十三条 各单位必须在每年年底前将本单位在职职工人数、残疾职工数的年度变化情况，填报《单位职工情况》，按隶属关系分别报送市、区、县残疾人劳动服务机构。
《单位职工情况表》由市人民政府残疾人工作协调委员会统一制发。
第十四条 市、区、县残疾人劳动服务机构根据统计部门公布的上年度本地区职工年平均工资标准和各单位填报的《单位职工情况表》，确定应缴纳残疾人就业保险金的单位及应缴纳的数额，并发出《残疾人就业保障金缴纳通知书》。
第十五条 应缴纳残疾人就业保障金的单位必须按缴款通知书所列的银行帐户、应缴数额和缴款期限，缴纳残疾人就业保障金。逾期不缴或不足额缴纳的，按日加收5‰的滞纳金。
第十六条 企业、城乡集体经济组织缴纳的残疾人就业保险金从管理费中列支。机关、团体和事业单位交纳的残疾人就业保障金从单位预算经费包干结余或收支结余中列支。
第十七条 机关、团体、事业单位因经费困难，企业因政策性亏损等原因，确需减免保障金的，由单位提出申请，报同级财政部门和残疾人联合会，经财政部门会同残疾人联合会审批后，可以给予减免照顾。未经批准，逾期不缴者，从单位开户银行中划转。
第十八条 残疾人就业保险金由市残疾人工作协调委员会委托市残疾人劳动服务机构统一管理。
第十九条 残疾人就业保障金专项用于下列开支：
（一）补贴残疾人职业培训费用；
（二）奖励超比例安置残疾人就业单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；
（三）有偿扶持列疾人就业；
（四）经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；
（五）经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支；
保障金必须按照上述规定用途使用，任何部门不得平调或挪作他用。
第二十条 残疾人就业保障金暂按预算外资金进行管理，实行财政专户储存、计划管理、严格审批。其存款利息收入计入保障金。市、区、县残疾人劳动服务机构收取的保障金，应按规定交存财政专户，并按规定编制保障金年度使用计划，经财政部门审批后，由财政部门将资金划拨残
疾人劳动服务机构在银行开设的帐户，并严格按计划使用，保障金年终结余转下年度安排使用。
第二十一条 收取残疾人就业保障金，市、区、县残疾人劳动服务机构必须使用财政部门统一制定、省财政厅印制发放的《青海省残疾人就业保障金专用票据》，并加盖市、区、县劳动务机构印章。票据应按月领购和核销，票据的领购和核销由同级财政部门负责办理。
第二十二条 市、区、县残疾人劳动服务机构应建立健全保障金的财务管理制度，配备专门人员负责保险金的管理，并接受财政、审计部门的检查和监督。
第二十三条 市、区、县残疾人劳动服务机构编制的保障金年度收支预决算，经同级残疾人联合会审核，财政部门批准后，报同级残疾人工作协调委员会和上一级残疾人联合会备案。
第五章 附则
第二十四条 本实施细则由西宁市人民政府残疾人工作协调委员会负责解释。
第二十五条 本实施细则自印发之日起施行。
1997年4月14日
