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论监所适度开放
高一飞 廖勋桥**
原载《南京大学法律评论》2011年秋季卷（总第36期），第233—256页。引用时请注明出处。
要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放。
----引自《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》

内容摘要：监所适度开放是政府信息公开的一部分，是公众知情权的要求，有利于保护被羁押者人权、有利于对监狱进行有效治理、加强人民对监狱执法的监督。我国监所开放取得了巨大的成绩，但也存在一些问题，应当适当界定监所开放的范围，完善巡视员巡视制度、媒体采访制度、亲属探访制度、公众参观制度等监所开放的具体措施。
关键词：监所开放、巡视制度、媒体采访 亲属探视 公众参观

高墙、铁网、戒备森严，这是监狱和看守所给人们的普遍印象。封闭不仅仅让普通民众无从了解监管场所，更是造成公民权利监督和社会监督的缺失，滋生各种侵犯人权的现象。为保护被监管人员这一特殊群体的合法权利，国家做出了很大的努力，同步录像、监所检察等，但这些措施始终没有彻底改变监狱和看守所封闭的事实。
尽管实践中我国一些监狱和看守所有过开放的做法，但我国目前并不存在监所开放制度，立法上也没有对其做出过规定。而且，实践中监所采取的一些开放性措施离真正的监所开放制度差距还很大。监所开放不应当是监所应对社会压力或宣传自己形象的一种应急性措施，而应当真正成为制约与监督监管权力、规范监所执法行为、保护被监管人员权利的一项根本性制度。这正是本文要研究的监所开放制度。
监所开放是监狱和看守所对社会、对公众的开放，是场所的开放，也是信息的公开。从国外来看，国际规则中有许多关于监所开放的规定。世界各国尽管监管模式不尽相同，但都非常重视监所开放的作用，开放是这些国家监管场所的基本做法。这些国家形成了许多行之有效的监所开放的做法，值得我国学习与借鉴。比如英国的独立羁押场所巡视制度，实现了对监管场所的完全覆盖。
本文将论述我国监所开放的必要性，梳理我国监所开放的现状，提出构建我国监所开放制度，以期为我国监所的法治化进程提供参考。
一、为什么监所应当适度开放
监，是和狱字相同，指关押已决罪犯的场所；所，是看守所，是羁押未决犯 的场所。监所构成一个复合词，在古典书籍中尚未发现，它是随着中国监狱制度的改革和演变在近代才出现的和形成的。古时候，不论中国或者外国，也不论是什么性质的社会制度，凡是拘束、限制人身自由的关押、监禁或者强制劳动的场所，通称为牢房和监狱。18世纪中期，西方一些国家受资产阶级人权运动的影响，为维护未决犯在法律上的地位与权利，对监狱制度进行了改良，刑事犯中的已决犯与未决犯实行分别监禁，从而使监狱划分为已决监和未决监，形成近代意义上的看守所。西方国家由“人权运动”推动监狱制度改良的潮流，在清末影响到我国。1906年清廷效仿西方国家的做法，也将监狱划分为未决监和已决监，分别关押未决犯和已决犯，明确未决监称看守所，已决监称监狱。之后，北洋政府、国民党政府均承袭下来。监狱、看守所或者简称为监所被广泛使用。北洋政府司法部于1919年公布的《监所职员奖惩暂行章程》，是较早使用监所这一名词的法律文件；国民党政府的有关法律文件，使用监所名词则屡见不鲜。中国共产党领导和创建的革命根据地，比较普遍地把监狱和看守所统称为监所，用于立法文件以及边区政府工作报告中。新中国成立后，监所作为一个法律专有名词仍被广泛使用。 因此，本文所指的监所是狭义的监所，即监狱和看守所这两类监管场所的统称。
监所适度开放指的是监狱和看守所按照一定的程序向社会公众开放场所并公开信息，接受社会独立巡视员的巡视、检查和监督，接受民众的参观与探访，接受媒体的采访。
由于历史和传统认识的局限性，我国监所相对都比较封闭，尽管一些监所有过开放的尝试，但规范意义和制度化的监所开放制度在我国还没有形成。从理论上来看，我国学者对监所开放的研究也不多，而且大多集中在对巡视员巡视制度的研究，对公众参观、亲属探访、媒体采访等其他监所开放形式较少涉及。从国外的状况来看，对外开放是一些国家监管场所的基本做法，规定了被监管人员有同外界接触的权利和接受外界访问的权利，这也是保护被监管人员权利的一种有效手段。英国是世界上最早实行监管场所透明化制度的国家。最为古老的一项类似制度是1877 年英国监狱法规定的监狱巡视机制，在该项制度中确立了独立检查和面见被关押者的原则。2002年，英国通过了《警察改革法令》，羁押场所独立巡视制度正式上升为法律。目前，这种羁押场所独立巡视制度已经扩大到了英国的监狱、精神病院、移民归化场所、少年犯管教所等，可以说实现了对羁押场所的完全覆盖。我国香港也有类似的制度，称之为太平绅士制度。太平绅士由行政长官委任，他们的一项主要职能是突击巡视各类院所，包括监狱、羁留中心、医院、羁留院及感化院等。他们定期探访监狱，巡察有关设施和服务，并会亲自接受和审研囚犯的投诉。目前香港有326位官守太平绅士及964位非官守太平绅士。 瑞典的监所开放程度也较高，采取多种措施向社会开放，被称为“温和的瑞典模式”。
联合国文件虽然没有确立系统的监所开放制度，但是规定了许多这方面的内容。《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第19条规定：“除需遵守法律或合法条例具体规定的合理条件和限制外，被拘留人和被监禁人应有权接受特别是其家属的探访，并与家属通信，同时应获得充分机会同外界联络。”第29条规定：“为了遵守有关法律和规定的遵守，应由直接负责管理拘留或监禁的机关之外的主管当局所指派并向其负责的合格而有经验的人员定期视察拘留处所。”“只要不违反为确保这种处所的安全和良好秩序而定的合理条件，被拘留人或被监禁人应有权同按照第1段视察拘留或监禁处所的人进行自由和完全保密的谈话。” 2002 年12月18日联合国大会通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的任择议定书(以下简称《议定书》），《议定书》第1条明确规定：“建立一个由独立国际机构和国家机构对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访的制度，以防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。” 此外，联合国在《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题》的文件中指出：由于信息发挥的基本社会和政治作用，人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面，而其本身就即一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。
我国在羁押场所开放问题上无论从政策层面还是从实践层面都取得了相当的成近几年来就，我国的羁押场所开放机制正在有序形成。如《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：“完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。” 公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。
（一）公民知情权与政府信息公开义务
监所开放，其理论基础是政府履行信息公开义务，保障公民的知情权。“知情权”即“知的权利（right to know）”，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。 知情权是公民诸多基本权利的基础和核心，世界上许多国家都通过各种不同的形式将知情权作为公民的基本人权加以确认。这种独立的价值和意义在《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》（以下简称《亚特兰大知情权宣言》）中表述为：“知情权是人类尊严、平等，和公正的和平之基础。”“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。” 笔者认为，我国《宪法》虽然没有明文规定公民的知情权，但间接确认了公民的知情权，理由如下：一是我国《宪法》明确规定了我国公民有参政、议政管理国家事务，监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其工作人员的权利，而人民行使这一系列权利的基本前提是享有知情权；二是我国《宪法》明确规定公民有言论自由权，而根据国际规则，完整的“言论自由”的内容，包括知情权和表达权。因此，知情权是我国公民的一项基本权利。
公民的知情权是政府信息公开的理论基础，政府信息公开是公民知情权的内在要求。公共信息是公众的共同财产，只有掌握巨大信息量的国家机关主动或被动地公开这些信息，公众的知情权才有可能实现。在这种意义上，政府公开化程度决定了知情权的实现程度。因此，政府信息公开已经成为现代国家建设民主法治社会的必然要求与结果。到2002年，世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开制度。我国虽然没有信息公开法，但2007年1月17日国务院通过，自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是我国第一个关于政府信息公开的行政法规，《条例》的实施使我国保障公民个人和组织的知情权、规范政府行政信息公开行为、监督政府机关严格依法行政有了全国性的较高位阶的法律依据。从世界各国的立法与司法实践来看，最常见的政府信息公开的方式主要有政府公报、政府网站等形式。但近年来人们越来越认识到机构（场所）开放的重要性，因为开放政府机构，让社会公众、媒体走进政府机构的场所获取信息、了解情况、进行监督，这是政府信息最直接的公开方式，也是公民行使知情权最有效的方式。
《亚特兰大知情权宣言》规定“知情权适用于政府所有分支（包括执法、司法和立法部门，以及自治机构），所有层级（联邦、中央、区域和地方），以及上述国际组织的所有下属机构”。我国《政府信息公开条例》明确规定了行政机关的信息公开义务，无论是主管看守所的公安机关还是主管监狱的司法行政机关都属于“行政机关”的范畴，当然是政府信息公开的主体，实现监所的开放是监所履行政府信息公开义务的基本要求。
在美国，公共机构场所开放被认为是政府信息公开义务和人民知情权的一部分。美国最高法院在1978年审理了“霍钦斯诉KQED电视台案”（Houchins v．KQED, Inc.） 。旧金山的一家电视台当时正在追踪报道发生在看守所的一起自杀案，希望能进人看守所进行全面报道并拍摄监狱画面。但是治安官拒绝新闻摄制组进人。之后不久，治安官宣布，媒体可以参加每月一次的看守所巡视，KQED电视台的一名记者作为第一组进入了看守所。但是，这次巡视不包括看守所的重要场所，巡视组成员不许携带照相机或者摄像机，也不准看望和与被关押人员交谈。KQED电视台提起了诉讼，它诉称，治安官拒绝媒体更有效地近用看守所侵犯了自己的宪法《第一修正案》权利。美国最高法院判决，此案根本不适用宪法《第一修正案》权利。首席大法官伯格在多数派判决意见中承认，看守所和监狱的状况是具有重大公共价值的问题，媒体作为“公众的耳目”发挥着重要作用。然而，他写道，媒体可以通过其他许多渠道了解看守所的情况，宪法《第一修正案》并未向公众和媒体提供一种（携带或不携带照相机）进人上述场所采集信息的权利。虽然媒体近用不是一项宪法权利，但是州法律或是监狱管理制度可能允许媒体采访被关押者。然而，这些政策一般是非常有限的。例如，它们可能限制一名被关押者接受采访的次数；只允许特定种类的被关押人员接受采访；要求采访请求事先获得批准，或者禁止照相机与摄像机进人。
（二）司法公正与被羁押者人权保护
公平正义是司法活动的最高价值之一。监狱和看守所属于司法行政机关，承担着重要的刑事诉讼职能。2007年《人民日报》发表的中央司法体制改革领导小组办公室文章《坚持和完善中国特色司法制度的成功实践》，将狱务公开与审判分开、检务公开、警务(侦查)公开并列为司法公开制度。 监所的开放无疑将从“量”和“质”上进一步提升警务公开和狱务公开的“广度”和“深度”，推动司法公开在侦查、未决羁押、刑罚执行等方面的进程。监所开放对促进司法公正的意义主要体现在以下两个方面：一是以司法公开促进司法公正。法治社会追求程序公正基础之上的实体公正，将司法程序、司法信息向公众公开，向传播信息的新闻媒体公开，是实现程序公正的基本条件。二是树立司法权威，促进司法公正。近年来，监所发生的一系列侵害被监管人员权益的事件严重损害了司法行政机关的形象，加深了民众对司法行政工作的不信任。为了消除民众对司法公正性的质疑，增强司法行政机关的权威性，就必须规范包括侦查和刑罚执行在内的司法行政行为，避免侵害被监管人员合法权益事件的发生。监所开放的作用正在于通过这种刑事诉讼程序外的监督，规范监所的执法行为，展现监所科学、文明管理和尊重、保护人权的形象，树立司法行政机关的权威。
人权保护是国际社会普遍关注的重大问题之一。温斯顿•丘吉尔曾明确提出了一个著名的原则，即国家的文明程度可以根据其监狱的状况来判断。该原则并且可以合理地扩展至包括拘留和询问被逮捕者的警察所所在地。 一个国家人权保护的水平，不仅在于这个国家如何对待正常人，更重要的是如何对待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，而且由于这部分特殊公民被限制或者剥夺了人身自由，处在被动、弱势的地位，其合法权益更容易受到侵犯，因此这些公民更加需要特殊保护。在这种人权理念的影响下，监所执法理应越来越体现出谦抑、宽和、人道的精神，监管工作的社会化、人道化和文明化已经成为国际社会监所改革的一种潮流，监所开放制度正适应这样一种潮流。监所开放制度对被监管人员人权的保护主要通过以下方式实现：一是遏制酷刑及其他违法行为。遏制酷刑是保护被监管人员人权保护的重点和难点，也是当今国际人权标准的重要要求。联合国起草并于2006年6月生效的《反酷刑公约议定书》中明确要求在国际、国内建立独立的酷刑防范监控机构。这项独立的酷刑防控机制就是要将限制或剥夺人身自由的监管场所向社会开放，通过独立人士或公民的参与，使得本国反酷刑状况能够在公开的社会环境中接受公众的质询、外界的监督，通过公众的探访向社会传达一种权力接受监督、酷刑受到限制的积极信号，增强公众以及国际社会对本国反酷刑实践的了解与接受程度。尽管我国还没有签署这一议定书，但是目前遏制酷刑的实践需求无疑将促使我国进一步考虑建立这种对监管场所的独立探访制度，监所开放制度的运行可以为我国将来签署该议定书提供借鉴和参考，为我国履行反酷刑的国际义务提供便利。 二是了解监管场所的人权状况。监管场所开放制度的意义不仅仅在于遏制酷刑，更在于使公众对监管场所的人权状况有一个直观、真实的了解，督促监所规范自己的执法行为，切实维护和保障被监管人员的合法权利。
（三）监所治理与对犯罪的一般预防
为保证未决羁押、刑罚执行和监管活动的严格依法进行，切实维护被监管人员的合法权益，检察机关对监管场所进行派驻检察与专项活动相结合的法律监督，但监管机关的违法情况仍然比较严重，具体情况见下表：
全国检察机关纠正监管机关违法情况统计表 （单位：人次）
超期羁押 减刑、假释、暂予监外执行 其他监管活动
2007年 85 13275 29631
2008年 181 4990 11660
2009年 337 9883 22268
2010年 525 10813 不详
导致监所问题频出的重要原因之一是监管场所的封闭性。从内部来看：外界信息交流的匮乏让监所很难清醒地认识自己，缺少比较，人权观念、权利意识很难在监管场所扎根，执法观念与执法水平无法得到及时的更新与提高；从外部来看，封闭导致外部关注不够、制约与监督缺失，监所腐败很难得到有效的治理，法治化进程缺少必要的外在压力。监所开放对治理监所腐败，推进监所法治化进程的作用主要体现在以下两个方面：一是增进监管工作的透明度。“阳光”是最好的“防腐剂”，监所开放能最大限度提高监管工作的公开化与透明化水平；二是树立监管工作的良好形象。监所的封闭导致民众对监管工作不了解，甚至产生偏见和误解，监管工作成绩被缩小，问题被放大，社会和媒体得不到正面、真实的信息，也容易对监管工作产生猜测、质疑，这大大损害了监管机关的整体形象，监所开放能有效增进社会各界对监管工作的了解，展示监管工作的成果与监管民警的良好形象，取得社会各界对监管工作的理解和支持。
此外，监所开放是预防犯罪的重要方式。刑罚的目的在于报应和预防的统一，其中预防犯罪又是刑罚的主要目的。通过对罪犯适用刑罚、惩罚与改造犯罪分子，遏制、预防犯罪人不再重新犯罪，又威慑、遏制未然的犯罪，防止社会上潜在的犯罪分子犯罪，达到特殊预防和一般预防的统一。监所开放让监所可成为法律宣传基地、警示教育基地，民众走进未决羁押场所、刑罚执行场所，看到司法程序在打击犯罪方面的重要作用，看到人因为犯罪而被限制或剥夺自由的痛苦，看到国家在打击犯罪上的不遗余力，这使民众在潜移默化间接受了法制、警示教育，客观上起到了预防犯罪的作用。因此，当前许多国家将打击和惩治犯罪的司法程序和司法机构向社会公众开放，向媒体开放，使之成为预防犯罪的重要方式。
（四）权力制约与对执法的民主监督
作为一项与刑事诉讼程序紧密相连而又不依赖于刑事诉讼程序的制度，监所开放打破了传统依靠国家权力制约国家权力的监督模式，引入权利对权力的监督。我国对监所的传统监督模式是监所检察制度，包括以下内容：一是日常性监督工作主要采取派驻检察的方式，即在监狱、看守所设立监所检察室或者监所检察院，对监管场所的执法活动进行现场直接的监督。二是适时开展专项检察活动，集中时间、集中力量对监管场所的执法活动进行专项检察监督。三是对侵害被监管人员人身权利、民主权利的违法行为负责查办并追究其刑事责任。这种传统的法律监督模式最大缺陷在于： 由于公、检两家有亲缘关系，检察室的工作人员在看守所工作，势必要受到一种“人际暗示”，自觉或不自觉地受到同化，从而不同程度地放弃了其监督职能，有的甚至成为同谋。由于缺乏有效的监督机制，执法行为的公正性就难以保障。 监所开放制度引入公民权利对监管权力的监督，是对检察监督的一种有益补充。监所对社会开放，能更好地让民众行使管理国家事务，监督、批评、建议以及检举国家机关及其工作人员的权利，这不仅仅是对监管权力的一种制约，也是对检察机关的一种监督。
监所开放引入社会权力监督、人大监督、政协监督、媒体监督等刑事诉讼程序之外的监督方式，丰富了我国法律监督之外的其他监督形式。社会权力是相对于国家权力和公民权利而言的一种权力，它既具有国家权力的一些特征，也具有公民权利的一些属性，在地位上可以看做是独立于国家权力和公民权利的第三种权力。为了更好地约束国家权力机关的独断权力，切实保护罪犯的合法权益，我们应该主动引入其他的社会权力来介入监管关系之中，以期能最大限度地缩小和平衡监管权力与罪犯权利的地位差别，为其他权力制约和监督国家监管权力的行使提供一种现实的可能性。 在监所中，监管机关是唯一的权力主体，被监管人员是被管理的对象，这种管理与被管理的地位失衡不利于被监管人员权利保护，因为侵害被监管人员权力的主体极有可能是监所，在侵害主体是监所的情况下，被监管人员诉诸监所予以救济是相当困难的事情。监所开放制度尤其是巡视制度就在于引入更加独立的社会力量，由社会上的人权组织或其他社会人士组成自治性的社会组织对监所进行巡视，有效制约监管权力，保障被监管人员权利。同时，监所开放很好的吸收我国人大代表、政协委员、新闻媒体多种力量，将体制内监督与体制外监督相结合，实现了人大权力监督、政协民主监督、社会监督与专门法律监督的有机结合。
二、我国监所开放的现状
（一）我国监所开放取得的成绩
国家公权力的运作都有其封闭性的一面，这种封闭性在监管活动中表现得尤为明显：未决羁押是为保障刑事诉讼的顺利进行，刑事诉讼活动尤其是侦查活动的保密性决定了羁押的封闭性，而监狱作为刑罚执行机关则更要求将罪犯与社会隔离开来，对罪犯施行人身自由的剥夺或限制，其形式特点就是对被监管人员的武力保障和武装警戒，监所的执法一般都是在高墙大院内进行的，到处都有“禁区” 和 “警戒线“，外界一般人员难以涉足。因此，长期以来，我国的监狱和看守所都不同程度地与“神秘”、“僵化”“落后”联系起来，监管场所对外界一直处于封闭和隔离状态。正是由于监管场所的封闭型设计，给监所提供了行动选择的结构空间，使得监所完全可以按照自己的意志行使权力，进而保障自己的组织利益。
但是，近年来国家越来越认识到监所开放的重要性，虽然我国还没有在法律层面上规定监所开放制度，但国家决心推进监所开放却是不争的事实。司法部1999年下发的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》在关于狱务公开的主要方式和监督途径中规定：“监狱管理机关和监狱在党政机关、社会团体、知名人士、律师等法律工作者、新闻媒体等中聘请执法监督员，请他们检查和监督监狱执法情况，听取他们的意见和建议。”该规定将监狱的开放作为狱务公开的一项方式，要求监狱管理机关主动聘请由社会人员组成的执法监督员深入监狱检查、监督监狱执法情况。国务院新闻办公室《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。
公安监管场所的开放决心则更大，公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10 个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。
随着警务公开、狱务公开的不断深入，各地监所结合工作实际，推出了一些对社会开放的举措，向社会监督巡视员、新闻媒体、被监管人员亲属、普通民众开放，需要注意的是，对社会监督巡视员的开放是单独通过监督巡视制度的形式开展的，对新闻媒体、被监管人员亲属和普通民众则是统一通过“监狱开放日”、“监所开放日”的形式进行的。具体实践情况如下：
一是对社会监督巡视员开放。2006年，一项旨在遏制刑讯逼供的国际合作项目——羁押巡视制度落户吉林辽源，该项目由辽源市人民检察院与中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心、英国英中协会共同合作，借鉴英国的羁押场所巡视制度，试点由独立的社会监督员对看守所进行巡视，经过近三年的筹备，2008年3月，辽源市羁押场所监督巡视员分批分组地到市看守所，进行监督巡视，自此，辽源市羁押巡视制度开始全面运行。巡视员由辽源人民检察院、辽源市公安局在市人大代表、政协委员和人民监督员中共同选聘，一共20名，来自社会各个阶层，有医生、社区代表等，巡视员通过巡视羁押场所、访谈被监管人员的方式了解被监管人员人身权利、民主权利的保障情况，并提交《羁押巡视报告》，然后由人民检察院将报告中反映的问题和提出的整改建议及时反馈给相关责任单位，通过行使法律监督权督促责任单位切实解决存在的问题，并把责任单位的整改情况向监督巡视员反馈，并邀请监督巡视员回访巡视。截止2008年12月，辽源羁押巡视共组织巡视21次，访谈在押人员32人，形成巡视报告42份。经过反馈，这些问题得到了公安机关的高度重视，所有问题基本得到了有效解决，收到了较好的巡视效果。同时，监督巡视员通过自己耳闻目睹和亲身感受向社会传递了看守所重视和保障人权、实行人性化执法的信息，极大地提高了看守所的公信力。目前，有关专家和学者正推动该项制度在其他地区乃至全国的推广，在第二期试点中，已经增加了山西的晋中和江苏的连云港，探索在经济发达地区和中部地区的推广，并酝酿提请全国人大，通过立法的形式，在全国推广。
二是对媒体、被监管人员亲属和普通民众的开放。2003年河南省监狱管理局在河南省第三监狱举办“监狱开放日”活动，60多名社会各界人士应邀参观监狱，同罪犯座谈，开全国监狱开放之先河。随后全国各地监狱陆续开始试点开放，山东滕州监狱在2005年7月11日至16日，举办“会见开放周活动”，服刑人员的家属在监狱的组织下，进监参观。陕西省监狱系统以“开放日”的形式首次面向社会公众开放。四川省监狱系统于2009年推行“开放式监狱建设”，分期分批地向社会开放部门监狱，先在几个监狱试点，然后逐步推广。2009年8月，北京西城区看守所对社会开放，开放的时间规定为每月第二周的星期二，开放的对象上在先期以被监管人员家属、律师、党政机关团体、企事业单位、学校、人大代表、政协委员、警风监督员和新闻媒体等人员为主。原则上，每批参观人数不超过20人。暂不接待个人预约。云南省公安厅以邀请特邀监督员、新闻媒体到基层看守所调研的方式对外开放。2010年6月11日，广东省监狱系统首次在全国全省统一举行“监狱开放日”活动，1500多名服刑人员家属、群众和各界人士同时被邀请来到省女子监狱、清远监狱、乐昌监狱、英德监狱和未成年犯管教所等各个监狱，了解监狱内的执法管理过程,详细观摩服刑人员生活真实细节。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。
（二）我国监所开放存在的问题
一是监所开放的广度和深度不够。从监所开放的广度来看：一是开放监所的数量，无论是监狱还是看守所，开放的监所只占监管场所总数很小的一部分。以看守所为例，截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。 开放的看守所只占中国看守所总数极少的一部分。其次从开放监所的类型来看，无论是监狱还是看守所，主管部门选择开放的监所大多为省级、部级文明监所，与其他普通的监所相比，这些监所的执法比较规范，监管设施也较为先进与完善，这就造成一种不合理状况：开放的都是示范与先进的监所，大量更需要开放与监督的监所还没有得到开放。
商品房住宅小区共用资源产权配置的法律统一性——建筑物区分所有制度的法律精神

凌效海


内容提要：业主与开发商等在小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源上的冲突，是对社区生活共用资源支配权的博弈。如何调整这种利益关系直接关切社区生活秩序。我国《物权法》的建筑物区分所有制度是解决这类问题的基本制度。商品房住宅小区是由各专用部分与共用部分构成的统一体，二者承载的法律利益归属也应当具有统一性。住宅小区的共用资源上不应设立与业主安居利益对抗和排斥的的权利；这是社区和谐的必然要求，也是建筑物区分所有制度的基本价值取向。

关键词：建筑物区分所有制度；区分所有建筑物；社区共用资源；法律统一性；社区和谐


　　业主与开发商等关于小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源的权属争议，是物业纠纷的重要焦点，我国《物权法》中设立的建筑物区分所有制度 ，为解决此类纷争提供了基本依据。在社区共用资源的种种冲突中，毕竟沉淀着许多复杂的利害关系和法律技术问题，对区分所有制度法律精神的探讨，有利于建筑物区分所有制度的具体实施。

一 保障社区和谐是建筑物区分所有制度的基本价值

　　单楼宇、多楼宇构成的商品房住宅楼小区，渐已成为城市居民的主要居住模式。众户人家，以楼聚居， 内外关系复杂；尤其是当代楼居，对共用资源依赖甚大。对共用资源支配使用、收益、维护，是业主内部关系的焦点，也是业主与开发商、社区服务企业关系的焦点，规则不明、难免是非滋生。
　　商品房住宅楼及其连带的土地权益和附属设施等，法学上称为区分所有建筑物，也有称为区分所有小区 。建筑物区分所有制度是以区分所有建筑物为客体，调整建筑物区分所有人内部关系和外部关系的法律制度 。建筑物区分所有制度正是为调整区分所有建筑物上的特有矛盾而产生的。
　　区分所有建筑物，是由专用部分和共用部分结合而成的建筑物。专用部分是指建筑物中的具有区分性的各个独立部分。在多单元居民住宅楼中，每构造上能够独立使用的房屋单元就是一个专用部分。共用部分是指住宅建筑物各专用部分以外的供区分所有人共同使用的部分，构造上应为专用部分所必需、使用上应为区分所人正常生活所必需。如墙体、楼板、楼道、基地、绿地、共用设施、管线、车库、车位等。
　　建筑物区分所有制度是从所有权角度调整区分所有人内部关系和外部关系，定分止争是所有权制度的基本功能。从法律关系层面分析，建筑物区分所有权是由权利主体，权利内容、权利客体三个要素构成。建筑物区分所有权的权利人被称为业主，学理上通称为区分所有人、建筑物区分所有人。建筑物区分所有权的权利内容，作为一种复合型权利类型，有三个组成部分，即各区分所有人对专用部分的单独所有权，对共用部分的共有权以及区分所有人对共同事务的共同管理权。
　　社区共用资源是社区矛盾的焦点，在区分所有建筑物的共用部分上如何分配物权，尤其重要。就业主内部关系而言，区分所有制度采取了共用部分共同所有的制度安排；业主们按照自己专有部分的权重对共用部分享受权利，承担义务。就业主的外部关系而言，业主对共用部分的所有权能够使业主排他性的支配共用资源，在共用部分的支配、使用、维护、收益上享有完全物权，不受他人干涉。
　　建筑物区分所有的制度设计，将共用资源的利益归属于全体业主，使全体业主成为共用部分的权利主体。区分所有建筑物的专用部分与共用部分具有高度统一性，维护业主对共用部分的支配权也体现了一种价值取向，即维护业主安居利益，从而保障社区和谐生活秩序。

二 专用部分与共用部的统一性

　　区分所有建筑物，作为建筑物区分所有权的客体，既有事实属性也具有法律属性。
　　从事实角度看，区分所有建筑物是专用部分与共用部分的统一体，二者功能不同却相互关联。第一，专用部分的功能依赖于共用部分。专用部分不能单独存在，而是一个集合体。专用部分在结构上和功能上依赖于共用部分。共用部分的种类和范围决定着、制约着专用部分的正常使用。第二 ，共用部分是楼房居民正常生活的必要资源。第三，专用部分财产价值受到共用部分制约。
　　从法律角度看，区分所有建筑物的专用部分与共用部分的产权配置上也应当具有法律统一性。专用部分与共用部分的法律利益归属，应当统一于业主。社区共用资源上应当禁止设立与业主安居利益排斥、对抗的权利。住房制度改革之初，许多人对于物权变动过程中，区分所有人对专用部分产权的取得十分在意，对共用部分产权范围的界定却不够重视。由于区分所有建筑物专用部分与共用部分的统一关系，区分所有人共同财权的客体的构成范围不清晰，不明确，成为社区冲突产生的重要原因。绿地、车位、车库等的产权争议是这一问题的集中体现。
　　所有权是权利人排他性的支配权，是占有、使用、收益、处分自己物的权利。在立法上，专用部分的所有权与共用部分的所有权，应安排于利益取向同一的权利主体。专用部分的所有权与共用部分的所有权如果分别归属于利益取向不同的主体，必然导致对抗和排斥。商品房住宅小区业主与开发商等关于小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源的归属争议，实质上是区分所有建筑物的法律统一性问题。作为共用部分的车位、车库、绿地、人防设施等共用资源在事实上与楼房各户的专用部分的使用价值和交换价值是相互关联的，如果建筑物专用部分和共用部分的所有权分属于利益排斥的主体，就要损害二者的法律统一性。
　　专用部分与共用部分的法律统一性对于社区和谐意义重大。从我国的城市发展趋势看，由于土地的高度稀缺，大多数城市居民要生活在楼房社区。居民楼房是专用部分与共用部分的统一体。在产权配置上，如果将专用部分与共用部分的产权分置于相互排他的利益主体，就会为逐利性资本对共用部分作垄断性经营留下法律空间，对社区和谐构成永久性威胁。妨害楼房社区的正常生活秩序。
　　在住宅小区物业产权的配置体系中，业主基于正常生活的基本需要对于住宅楼的共用部分、共用设施和相关土地权益的共同支配和利用的权利，应当予以明确保障，开发商对住宅楼和住宅小区业主日常生活所必要的共用资源的控制和垄断，会成为对社区和谐造成不利的痼疾病根。小区共同生活必要资源应当禁止垄断经营。

三 业主与开发商关系的法律调整

　　现代建筑物区分所有制度，十九世纪初起之于法国民法典，现已是被英美法系与大陆法系广泛采纳的具有普遍性的财产法律制度。我国的台湾、香港、澳门也设立了系统的建筑物区分所有制度 。随着住宅制度的改革，伴随着住宅商品化的推进，《中华人民共和国物权法》第六章建筑物区分所有权的设立，标志着我国建筑物区分所有制度的发展取得了重大突破。
　　我国《物权法》在区分所有建筑物的共用部分上，对物权的分配，体现了建筑物区分所有制度的基本原理，业主之间对共用部分共享所有权；就与第三人关系而言，业主在共用部分的支配、使用、维护、收益上享有完全物权，不受他人干涉。对于楼房社区共同生活必需的生活资源，坚持了区分所有人共有和优先使用的原则。
　　依照我国《物权法》的有关规定，区分所有建筑物共有部分的构成范围包括：

　　1建筑区划内的道路，绿地，其他公共场所、公用设施和物业服务用房 。2共有部分的构成范围还包括占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位 。3立法技术上使用了业主停车优先权范畴，业主停车优先权的效力高于所有权，能够对抗第三人的所有权。建筑区划内的规划用于停放汽车的车位、车库，无论其所有权的归属如何，必须优先满足业主的需要 。
　　我国《物权法》对区分所有建筑物共用部分的构成范围作出明确规定是非常必要的，对于调整开发商与业主的物业纠纷的作用是积极的，也更有利于维护楼房社区的和谐生活。
　　第一、对开发商的行为是一种导向。开发商遵守法律的指引，不符合社区和谐要求的项目不应开发。　　第二、相关政府部门的行为也是一种导向。政府有义务保障法律的实施。共部用分不具备相应结构、成分和功能，不能满足楼房居住正常生活需要，妨害社区生活和谐，这样的项目不应批准规划，不得许可设立。
　　业主与开发商在共用部分上的冲突是争夺社区生活共用资源支配权的博弈。如何调整这种利益关系直接关切社区生活秩序。我国《物权法》设立的建筑物区分所有制度，将共用资源纳入业主所有权客体，全体业主对共用部分享有所有权，使共用资源的支配权归属于业主，表现出明显的立法意图，即在共用部分的产权配置上，维护了共用部分与专用部分在法律上的统一性，从而对社区和谐生活构成了有力的制度保障。和谐的社区是和谐社会的基础，没有和谐的社区就没有和谐的社会。
　　社区共用资源的支配权归属于业主，是社区和谐的要求，是一种基本的立法精神，在法律技术上如何实现这一立法精神，当然可以体现创新性。我国《物权法》规定的业主停车就是一项很好的创新。现实生活的复杂性会导致业主以外的人对车位、车库拥有物权，我国《物权法》创设了业主停车优先权，使维护社区和谐的立法精神得以贯彻。
　　实际上，在社区生活的共用资源上，由于各种复杂的原因，会出现复杂的权利状态，故而从业主停车优先权设计中，可以引申出一项原则，即在社区共用资源上不得设立与业主安居利益对抗、排斥的权利；这应当是社区共用资源产权配置的底线。

四 与港、澳、台立法例之比较

　　在各法域的立法例中，维护居民住宅楼共用部分与专用部分法律统一性可说是个通例。我国香港的立法具有英美法系的风格，我国澳门、台湾的立法则对大陆法系的风格多有体现，在共用部分的权利配置上，其以下特点可供借鉴。
　　明文禁止在共用部分上设立对抗业主安居利益的权利
　　社区是家园，社区和谐的根本问题是保障业主的安居利益。鉴于专用部分对共用部分的高度依赖性，住宅小区共用资源上的权利安排上必须以维护业主安居利益为原则。立法上，应明文禁止任何人，在社区共用资源上设立对抗业主安居利益的权利。
　　我国香港《建筑物管理条例》中，为业主们设立了一项不受干扰的权利，明文规定建筑物的任何业主或占用人对公用部分该等部分的使用或享用，任何人不可不合理地干扰 。我国《澳门民法典》则明文禁止有关规章及机关，就共同部分对分层建筑物所有人的权利滥加限制，妨碍业主们共同使用或共同生活上之需要 。我国台湾,《公寓大厦管理条例》第一条即将提升居住品质述明为立法目的。对于共用部分，以明确语句宣示，在所有权和使用权层面上都禁止设立与业主安居利益对抗和排斥的的权利。
　　基于安居利益，业主对共用资源享有特定法益，对此以明白的法律语言予以宣示，实际上是明示要把安居利益作为业主的权利来保护。保护业主安居利益是维系社区和谐之道，其他不过是技术问题。