离婚损害赔偿制度在审判实践中
的若干问题探析
安徽省郎溪县人民法院 骆洪彬
离婚损害赔偿制度，经过长期、深入的讨论，最终取得了立法的肯定，在我国新修订的《婚姻法》(以下简称婚姻法)中得以确立，完善了我国婚姻家庭的立法体系，为婚姻关系中的受害方提供了救济和保护途径。然而，在两年来的审判实践中，该制度的适用效果并不理想，“无过错方”基于婚姻法第四十六条规定，成功获得赔偿的例子十分鲜见。这一现实拖凸显出离婚损害赔偿制度中的上些问题，实践中认识不一，亟待厘清。本文就此提出一些粗浅的认识，以求教于方家。
一、关于请求赔偿的情形
婚姻法第四十六条规定了有权请求赔偿的四种情形，即㈠重婚的；㈡有配偶者与他人同居的；㈢实施家庭暴力的；㈣虐待、遗弃家庭成员的。对这些情形的正确理解，是准确适用的前提。
1、重婚。重婚是指有配偶的人与他人结婚或明知他人有配偶而与其结婚的行为。根据我国刑法和最高法院司法解释，重婚行为应包括以下两种情况：一是自己有配偶又与他人结婚、或明知他人有配偶而与之结婚，即法律上的重婚；二是有配偶的人与他人以夫妻名义同居生活的、或明知他人有配偶而与之以夫妻名义同居的，即事实上的重婚。关于重婚的理解，实践中认识比较统一，但重婚作为请求离婚损害赔偿的情形，有一个问题应引起注意，就是对因重婚导致的无效婚姻中的受害方提也损害赔偿应如何处理？婚姻法和最高人民法院“关于适用《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释㈠”(以下简称“解释”)仅对重婚导致的无效婚姻的财产分割、子女抚养及无效宣告作出了规定，对此问题没有涉及。实践中，重婚者(尤其是法律上的重婚)大多采取隐瞒、欺骗等方法达到重婚的目的，而许多与重婚者形成重婚关系的另一方并不“明知”，应该说他们与重婚者的原配偶同是受害者，对其合法权益，法律理应公平保护。婚姻法第十条将“重婚”作为无效婚姻的一种法定情形，该法第十二条同时规定“无效或被撤消的婚姻，自始无效。当事人不具有夫妻的权利义务”，因此，对重婚而导致的无效婚姻中的受害方提出的损害赔偿请求，因其婚姻无效而不属离婚诉讼，应通过其他途径予以保护。笔者以为，可采取以下方式：一是由当事人及利害关系人申请宣告婚姻无效时提起。基于侵权行为法原理，该行为属一般侵权行为，只要符合侵权行为的构成要件，即可认定；二是在附带民事诉讼中提起。根据我国刑法和婚姻法的有关规定，重婚行为在刑法上构成重婚罪，是刑事犯罪行为，应当承担赔偿责任。按照我国刑事诉讼法的规定，被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附民事诉讼。因此，婚姻当事人及利害关系人可以在控告重婚的同时提起附带民事诉讼，要求赔偿。这里需强调的是，根据我国刑法和刑事诉讼法的规定，附带民事诉讼权限物质损失，精神损害赔偿仍需通过民事诉讼(诉讼实际上这样的规定也有不合理之处，这里姑且不论)。
2、有配偶者与他人同居。何种情况构成“同居”，法律对此无明确规定，“解释”第二条将此界定为“有配偶者与婚外异性，不以夫妻名义、持续、稳定地共同居住。”如此界定虽较婚姻法具体，但仍欠详尽、明确(实际上也很难周全、明确、界定)，由此给实践中的认定带来困难。一是有配偶者与婚外异性共同居住多长时间才构成“同居”？对这个问题，最高法院在制定“解释”时，有人建议就“同居”问题规定一个明确的期限，双方共同生活达到规定期限的，即可以认定为“同居”①。也有法院就上述问题作了时间上的界定，如广东省高院《关于审理婚姻案件若干问题的指导意见》中规定：“共同生活的时间达到三个月以上”②。还有主张一个月、六个月的不等。笔者认为，采用界定时间的办法是机械的，并不能从根本上解决难以认定的问题。因为实践中“同居”行为大多并不公开，具隐蔽性、秘密性，所以受害方难以举出有效证据，法院也就难以认定。二是有配偶者与婚外异性共同居住，而要求“不以夫妻名义”似乎有违常理，更加剧了认定的困难。试想一个有配偶的人与异性持续、稳定地共同饮食起居，不以夫妻名义，他们如何向外界解释他们的关系，可能只有一种选择，就是隐蔽、秘密地进行。也许有人会说：这种情况有“异性合租住房”的例子。但是“异性合租”不用隐瞒什么，完全可以公开进行，而且也不会是持续、稳定的。三是有配偶者与他人同居和长期通奸行为很难区分。如前所述，有配偶者与他人不以夫妻名义，只有隐蔽、秘密地进行，而长期通奸行为也具此特征，两者在形式上可能只有一个区别，即是否共同居住，但被极其相似的特征所掩盖。实践中实难区分。考量立法的意图，设计“有配偶者与他人同居”这一概念，意欲区别重婚和通奸两种行为，即在刑事处罚和首先遣责之间划出民事制裁的区域，针对社会反响强烈的“包二奶”、“包二爷”等违法行为予以有效民事法律制裁提供依据。而将通奸等婚外性行为置于民事法律制裁之外，认为“一般的通奸，偶发的性行为属道德领域、有关党纪政纪约束、行政处罚的范畴。”③“对于与配偶以外的异性发生通奸行为的，应采取批评教育和道德遣责等综合处理措施。”④对此笔者有不同意见：第一、通奸行为，尤其是长期通奸行为，对其配偶的损害是现实的，身心健康因此而受到摧残，其损害程度并不必然比“同居”所造成的损害小。现实中，通奸、第三者插足等现象已经成为一个带有普遍性的社会问题，成为许多家庭破裂的导火线，甚至引发刑事案件，危害社会稳定。对此行为仅仅依靠道德约束、舆论监督、批评教育显然不足以对违法行为进行制裁，也不利于对受害者的救济与保护。第二、通奸行为具有不容置疑的可诉性，其法理法律依据：一是通奸行为给配偶造成的损害是现实的，依侵权行为理论，有损害就应当归责；二是从民法原理和诉的理论上分析，通奸行为侵犯了公民的人身权，属于人身损害赔偿范畴，基于法律对公民人身权的保护，亦应予以追究，属于法院主管；第三、婚姻法调整的婚姻家庭关系是一种最广泛、最普通的社会关系，内容上具有很强的伦理道德性质。通奸行为也具有道德和法律的双重属性，从道德角度审视这一行为的同时，亦应从法律的视角进行分析。有人认为：“如果把原来属于道德管辖的领地收归到法律的领地中来，那么，道德防线的退守和法律管制的扩容，将在一定程度上促使更多的人宁愿选择在“城外”生活，或者以寻求规避法律的方式来生活,而不愿守在“围城中央”。这样不是得其反吗”⑤笔者认为，这种观点割裂了法律与道德的关系，照此说法，刑法规定了“重婚罪”后，就没有重婚现象了吗？岂不荒谬！综上，笔者认为，将通奸排除在可请求赔偿范围之外，是不适当的，对通奸行为造成的损害进行民事归责，既是社会公德与国家法律的要求，也是公民权利意识增强和提高的形势要求，更是保护公民人身权益的需要。
3、实施家庭暴力。“解释”第一对家庭暴力的界定是行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。应该说，如此界定是比较全面的。笔者的问题是：对非配偶的家庭成员实施家庭暴力，可否提起“离婚损害赔偿”。众也周知，离婚是夫妻双方依照法律规定解除婚姻关系的行为。其主体只能是夫妻双方。虽然离婚诉讼属于合并之诉，包括解除婚姻关系、子女抚养、财产分割等诉讼，现在又啬了损害赔偿诉讼，但是解除婚姻关系依然是离婚诉讼之主诉，其他均属牵连之诉，而将对非配偶的家庭成员实施家庭暴力，即使这种行为严重伤害了夫妻感情，引起婚姻关系的破裂，亦应属于“另案”，应由受害人另行寻求刑事的、民事的或行政的救济，而不应在离婚诉讼中提起。再则，对非配偶的家庭成员实施家庭暴力，是对受害人人身权(生命权、健康权、身体权)的侵害，是一种侵权行为，受害人基于此侵权行为可以提起损害赔偿诉讼。依损害赔偿理论，“在损害赔偿法律关系中，受害人是赔偿权利主体，如果进行诉讼，则为原告、即诉讼请求的提出者。在侵权行为法的领域，除受害人以外，还有受害人的利害关系人、死者的近亲属，也是赔偿的权利主体”⑥，但须是直接受害人生前或丧失劳动能力之前扶养的人，这种扶养权利因直接受害人受到侵害，因而享有法定的扶养损害赔偿请求权。⑦这里我们可以看出，未受到家庭暴力侵害的配偶并不是该侵权行为的赔偿主体，让不享有赔偿权利的人承受权利，既不符合法理，也不符合逻辑。从该行为侵犯的客体来看，其侵犯的是家庭关系而非夫妻关系。法律关系主体的法律性要求，法律关系主体由法律规范所规定，不在法律规定的范围内，不得任意参加到法律关系中，成为法律关系的主体。基于以上分析，笔者认为，对非配偶的家庭成员实施家庭暴力与对家庭成员实施家庭暴力应该区分，不容混淆。因此对此情形应作限制性规定，即限定对配偶实施家庭暴力的范围内，才符合法理及逻辑。
4、虐待、遗弃家庭成员。此情形与“实施家庭暴力”有相同的问题，于此不赘，可限定为虐待、遗弃配偶的。
综上分析，笔者认为，婚姻法第四十六条所列举的四种情形尚不足以涵盖所有对婚姻关系造成严重伤害的情形，如上分析的通奸行为，因此，从立法技术的角度看，应采用列举与概括相结合的方式，列举之后啬一个概括性条款，建议修改为：有下列情形之一，导致离婚的，受害方有权请求损害赔偿：㈠重婚的；㈡与婚外异性同居、通奸的；㈢对配偶实施家庭暴力的；㈣虐待、遗弃配偶的；㈤其他导致离婚的重大过错。
二、关于离婚损害赔偿法律关系的主体
离婚损害赔偿是指婚姻关系中的一方因实施了法律禁止的行为而对另一方产生损害，并引起婚姻关系破裂，导致离婚，离婚时实施侵害的一方对另一方所受到的物质、精神损
害应承担赔偿责任。也就是说，离婚损害赔偿制度是婚姻关系的当事人基于特写的身份、人格而产生的一种权利救济制度，因此，该法律关系的主体只能是婚姻关系当事人。
1、赔偿的权利主体。关于离婚损害赔偿请求权的主体，有两种不同的观点：一种观点认为，离婚案件中配偶双方均可提出损害赔偿请求，因为离婚当事人可以自由行使诉权。同样，离婚案件中很少存在绝对过错，如果配偶双方均有过错，可按过失相抵原则处理。另一种观点则认为，只有无过错配偶方才有离婚损害赔偿请求权。⑧笔者赞同第二种观点，但对“过错”的含义与范围应当界定。应该说婚姻法第四十六条“无过错方”的用语不准确，容易使人产生歧义。因为在婚姻关系中绝对的无过错几乎没有，而且也不是所有的过错都能导致离婚。所以离婚过错赔偿在适用上也是有限的，并不是婚姻关系中所有的过错都适用赔偿，因此笔者认为，对“过错”的理解不能用民法上的过错概念标准进行判断，它是具有特定含义的：首先，它不是一种主观过错，而一种行为过错；其次，它是一定范围内的过错；第三，它是直接导致离婚这一结果的过错。概括地说，只有行为人实施了婚姻法第四十六条规定的四种情形之一行为、导致离婚，才能构成“离婚损害赔偿”的过错。那么“无过错方”也就是自己没有婚姻法第四十六条规定的四种“法定过错”行为，否则就不能成为请求赔偿的主体。从这个意义上说，“无过错方”实际上就是“受害方”，可以考虑将“无过错方”改为“受害方”更为准确。
2、赔偿的义务主体。在离婚损害赔偿中，有“过错”的一方婚姻关系当事人为承担赔偿义务主体，实践中没有争议，但对第三人是否可以成为赔偿义务主体，在婚姻法修订之前就引起过激烈的争论，赞成者和反对者各抒己见，观点尖锐对立。虽然最高法院“解释”第二十九条明确将配偶以外的其他人排除在赔偿的义务主体之外，但对该问题的争论仍未结束。笔者认为配偶以外的第三人不能成为离婚损害赔偿的义务主体。其理由是：第一，如前所述，离婚是夫妻双方依照法律规定解除婚姻关系的行为，其主体只能是夫妻双方，离婚损害赔偿是离婚诉讼的牵连之诉，如果离婚诉讼不存在，就没有离婚损害赔偿之诉。因此，离婚损害赔偿的主体也只能是夫妻双方，如果夫妻双方以外的第三人，能够成为离婚损害赔偿诉讼的当事人，那么这个当事人在离婚诉讼中诉讼地位何在？第二，离婚损害赔偿是基于夫妻之间权利义务而引发的诉讼，夫妻以外的第三人在该诉讼中与请求赔偿的权利主体没有直接的法律关系，因而赔偿的权利主体就不能向婚姻关系以外的人主张权利；第三，有学者认为：“在重婚和与他人同居的侵害配偶权的损害赔偿关系中，是完全可以向重婚和同书面报告对方请求损害赔偿的，因为他们是这一侵权行为的共同加害人，构成共同侵权行为，有责任赔偿受害人的损失。”⑨笔者赞同此观点，但是这个赔偿请求仍然不能在离婚诉讼中提起，而应该单独提起。因为重婚和同居的对方与婚姻关系中的“无过错方：形成的是一种侵权法律关系，不是婚姻关系，这两个诉的主体不能合并。
因此，笔者认为离婚损害赔偿的权利主体是离婚诉讼中的“无过错方”，而义主体只通是“无过错方”的配偶。
三、关于请求赔偿的途径和时效
关于请求赔偿的途径，婚姻法第四十六条没有明确的规定，“解释”也未作出解释。实践中对此问题有两种观点，一种观点认为，离婚损害赔偿仅适用于诉讼离婚；另一种观点认为,既可适用于诉讼离婚，也可适用于登记离婚。笔者赞同第二种观点，因为离婚损害赔偿请求权是一项实体权利，应该由当事人选择适用。如果当事人选择登记离婚方式，“无过错方”提出请求的，当事人双方可以就赔偿问题和财产分割、子女抚养等一并协商，如果达成协议，登记机关应当给予登记；如不能达成协议，“无过错方”仍坚持赔偿要求的，登记机关应告知当事人通过诉讼程序解决。当事人选择诉讼程序离婚的，由法院依法裁判。
关于时效问题，婚姻法第四十六条也没有明确的规定，以致“解释”起草过程中有两种意见，一种认为不必要求与离婚诉讼同时提出，可以作为一个独立诉讼在离婚后单独提起。理由是立法规定该项损害赔偿的目的即在于保护无过错方的合法权益。为了更好更彻底地实现立法目的，不应该对是否与离婚诉讼同时提出进行规定，可以由当事人自行选择。无过错方可以选择在离婚诉讼的同时提出，也可以选择作为独立诉讼单独提起。另一种意见认为，该项损害赔偿请求应当与离婚诉讼同时提出，其理由是与离婚案件一并审理有利于赔偿数额的确定和保证判决能得到切实的执行，对于离婚后再提出此项请求的，依法不予保护。⑩虽然“解释”最终原则采纳了第二种意见，在第三十条分别情况作了规定，但笔者仍持不同意见，理由是：第一、离婚之诉虽是一个合并之诉，离婚损害赔偿之诉是其牵连之诉，属从属地位，只要解除婚姻关系之诉讼请求得到支持，就不影响离婚损害赔偿诉讼独立提起；第二、在“解释”起草过程中，否定第一种意见的理由是：“这种事后提起诉讼的，给当事人举证增加了难度，而且一旦判决后，执行也是问题，因为早在离婚时就财产问题已经处理完毕，再执行有过错方的财产，难以保证权利得以实现。”⑾笔者认为，正是因为举证难，才有可能在离婚时无法取得有效证据，况且实践中还存在这样的情况，即一方当事人并不知晓，离婚后才发现，也才有了证据，如果不允许其提出赔偿请求，显然有失公平，而且因为举证难而剥夺当事人的诉权，也有公允。再说执行问题，法院的执行案件如交通事故损害赔偿案，申请执行人与被告执行人的财产本就无瓜葛，不是同样需要执行？难道说可以因为难以保证权利得以实现而放弃判决、执行？这种观点显然站不住脚；第三、婚姻法在性质上属于民法，离婚损害赔偿请求权属人身受到侵害的请求权，亦应遵循民法诉讼时效标准。因此，从保护受害方利益和法律的统一角度出发，离婚损害赔偿请求应允许离婚后提出，但应遵守民法的时效规定，即离婚时未提出的，应当在离婚判决生效后，无过错方自知道或应当知道原配偶有“法定过错”行为之日起一年内提起。
①刘银春：《关于适用若干问题的解释㈠》的理解与适用，载《法律适用》2002年第1期，第43页。
②转引自潘建国：“适用《新婚姻法》审理案件存在的问题及其建议”，载《法律适用》2002年第7期，第49页。
③吴晓芳：“有关适用《婚姻法》司法解释的几个问题”，载《法律适用》2002年第1期，第47而
④马原：《新婚姻法条文释义》，人民法院出版社，2002年2月版，第47页。
⑤芦玉奇：“婚姻自由与道德自律”，载《法制日报》2001年2月11日，第三版。
⑥杨立新、刘忠：《损害赔偿总论》，人民法院出版社1999年版，第267页。
⑦同⑥注，第269页。
⑧刘曼娜、赵英伟：“离婚自由与离婚损害赔偿”，载《人民司法》，2001年第4期，第34页。
⑨杨立新：“论侵害配偶权的精神损害赔偿责任”，载《侵权司法对策》，吉林人民出版社，2002年第1辑，第115页。
⑩刘银春：《关于适用若干问题的解释㈠》的理解与适用，载《法律适用》2002年第1期，第46页。
⑾同注⑩
杭州市人民政府关于发布《杭州市贯彻实施〈国家行政机关公文处理办法〉的补充规定》的通知
浙江省杭州市人民政府
杭州市人民政府关于发布《杭州市贯彻实施〈国家行政机关公文处理办法〉的补充规定》的通知
杭政〔2000〕17号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
根据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》，结合我市实际，特制订《杭州市贯彻实施〈国家行政机关公文处理办法〉的补充规定》，自2001年1月1日起与《国家行政机关公文处理办法》一并执行。1995年12月15日市政府办公厅修订，并于1996年1月1日起施行的《杭州市人民政府办公厅关于公文处理的实施细则》同时废止。
杭州市人民政府
二ＯＯＯ年十二月二十九日
杭州市贯彻实施《国家行政机关
公文处理办法》的补充规定
第一条 杭州市人民政府（简称市政府）及经市政府领导同意以杭州市人民政府办公厅（简称市政府办公厅）名义发出的公文（包括电报，以下称市政府文件），是市政府在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第二条 市政府办公厅是市政府公文处理的管理机构，主管市政府公文处理工作，并负责指导各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位（以下简称市政府各部门）的公文处理工作。
市政府办公厅秘书处（以下简称秘书处）具体负责市政府机关的公文处理工作。
各区、县（市）人民政府，市政府各部门的办公室（秘书处）主管本机关并负责指导下属单位的公文处理工作，均应确定专人负责公文处理工作。
第三条 杭州市各级行政机关正式行文应当使用下列公文种类：
（一）命令（令）。适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
（二）决定。适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
（四）通告。适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
（五）通知。适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
（六）通报。适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
（七）议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（八）报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
（九）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。
（十）批复。适用于答复下级机关的请示事项。
（十一）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（十二）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十三）会议纪要。适用于记载、传达会议情况和议定事项。
第四条 各区、县（市）人民政府，市政府各部门上报的公文，应当标注签发人姓名，有会签单位的应标注会签人姓名。其中“请示”应在公文版记后注明联系人的姓名和电话。
第五条 各级行政机关应当在正式公文中标注主题词。在上报市政府的正式公文中，应当按照《杭州市人民政府公文主题词表》的要求，标注主题词。
第六条 公文用纸一般采用国际标准A4型用纸（长297毫米、宽210毫米），左侧装订。文字一律从左向右横排。张贴的公告、通告等公文用纸尺寸，根据实际需要确定。
第七条 各级行政机关的行文关系，根据各自的隶属关系和职权范围确定。凡属市政府职权范围内的工作，应当以区、县（市）人民政府或市政府部门的名义报市政府，不要同时主送几个上级机关。
第八条 上报市政府的公文，“请示”和“报告”要区分。“请示”应当一文一事，不要一文多事。“报告”中不得夹带请示事项。要求市政府批复的事项，要在“请示”中明确提出。
第九条 除市政府领导直接交办的事项外，各区、县（市）人民政府，市政府各部门不得以机关名义向市政府领导个人报送“请示”、“意见”和“报告”，也不得同时抄送下级机关。
第十条 市政府各部门上报市政府的请示，凡涉及其他部门业务范围的事项，应事先征求有关部门的意见；如有关方面意见不一致，应如实反映。
第十一条 各级行政机关一般不得越级请示、报告。因特殊情况必须越级请示、报告时，应当同时抄送被越过的上级机关。杭州市及外地来杭无主管部门企业、组织的请示事项，属市职权范围的，应报市有关职能部门；解决不了的，再由市有关职能部门报请市政府协调或裁定。
第十二条 市政府各部门在职权范围内，可以互相行文，可以向区、县（市）人民政府的有关业务部门行文。除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向区、县（市）人民政府正式行文。
市政府各部门内设机构不得对外正式行文；各部门办公室可以就系统内部有关事务性工作行文，但不得涉及外部行政的事项。
各区、县（市）人民政府，市政府各部门向下级机关或本系统的重要行文，应当抄送市政府。
第十三条 属于部门职权范围内的事务，应由部门负责自行解决。凡可以与有关部门和单位协商解决，或者可以商请市政府有关综合部门协调解决的问题，不应向市政府请示；凡可以自行下达，或者可以与有关部门联合下达的文件，不应报请市政府批转。需要市政府审批的事项，报经市政府同意后，可以由部门发文，文中应注明“已经市政府同意”字样，并抄送市政府办公厅备案。
第十四条 市政府各部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，市政府有权责令纠正或撤销。
第十五条 上报市政府的“请示”、“意见”，一般报送3份；上报市政府的“报告”，一般报送5份。
各区、县（市）人民政府，市政府各部门向市政府报送“请示”、“意见”和“报告”，应在报送纸介质文本的同时，按规定的要求报送电子文件。
第十六条 各区、县（市）人民政府，市政府各部门主送市政府的文件，统一由市政府办公厅收发室负责签收、登记。“请示”、“意见”确定为办件，“报告”确定为阅件。对于确定为办件的公文，由秘书处进行收文审核：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；涉及其他部门职权的事项是否已经协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。对于确定为阅件的公文，由秘书处提出传阅意见，呈送有关领导审阅；领导有批示的，按批示意见办理。
第十七条 经审核，对符合本规定需要办理的公文，由秘书处及时进行分办：属市政府主管部门权限范围内可以处理的事项，打印《公文转办通知单》，转请有关部门研究并负责答复，同时告知来文单位直接与承办单位联系；需要市政府办公厅直接承办的公文，打印《承办文件处理单》，交由市政府办公厅有关处室办理，同时发送公文受理回执，告知来文单位与承办处室联系。
对不符合《国家行政机关公文处理办法》和本补充规定的公文，经市政府办公厅负责人或授权秘书处核准后，退回呈报单位并说明退文理由。
第十八条 收到国务院、省政府下发或交办的公文，由市政府办公厅收发室收文后送秘书处负责人审核，确认为办件或阅件。需要办理的，按照第十七条规定的程序进行办理。如属阅件，由秘书处提出传阅意见，呈送有关领导审阅；领导有批示的，按批示意见办理。
第十九条 收到上级有关部门的来函，市人大、政协机关的审议意见、建议函和外地人民政府的商请函，比照第十八条办理。
第二十条 由市政府办公厅直接承办的公文，一般应在收文登记后的10个工作日内作出答复和反馈，最迟不超过15个工作日。对紧急和重要公文，应当及时研究办理，在商定的期限内作出答复和反馈。
第二十一条 各部门收到市政府办公厅通过《公文转办通知单》转办的公文或交由部门提出意见的交办件，应当及时登记办理、提出意见。对转办件，一般应在7个工作日内答复来文单位，并抄送市政府办公厅；对交办件，应在5个工作日内将办理意见连同交办件一并退回市政府办公厅有关处室。对不属于本部门职权范围或者不适宜由本部门办理的，应在3日内退回市政府办公厅并说明理由。
各部门对市政府办公厅交办件的反馈意见，应经部门负责人审核，并加盖印章。
第二十二条 审批公文时，对“请示”、“意见”，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视作同意；对“报告”，圈阅表示已阅知。
第二十三条 市政府各部门应建立和健全公文承办责任制，明确专人负责，推行工作代理制（AB角制度），加强催办、查办和反馈工作，加快公文运转，提高办文质量。
第二十四条 公文办结后应及时反馈结果。答复请示事项，凡重大问题和涉及外部行政需作为执法依据的，必须正式行文答复；对一些单项性、事务性、内部性事项，可采用《抄告单》、《简复单》、领导批示复印、电话记录等形式给予答复。
第二十五条 拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请市政府协调或裁定。
第二十六条 以市政府或市政府办公厅名义拟制的公文，应当在送市政府领导人签发之前，先由秘书处进行核稿，并经市政府办公厅分管领导审核，签注呈批意见。市政府办公厅审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。
第二十七条 以市政府名义制发的上行文，由市长或者主持工作的副市长签发；以市政府名义制发的下行文或平行文，由市长或市长授权的副市长签发。
各区、县（市）人民政府，市政府各部门报送市政府的请示、意见、报告，须由各地、各部门主要负责人或主持工作的负责人签发。以市政府办公厅名义发文，由秘书长或办公厅主任审核签发。文内注明经市政府研究或市政府领导同意的，须呈分管副市长或市长签发，有的可由秘书长视情审签。
第二十八条 已经市政府办公厅核稿、市政府领导正式签发的公文，由市政府办公厅收发室统一登记后，送文印部门缮印。排出的文件清样，先由拟稿者初校，再由秘书处主管人员复校并签字付印。
在复校中发现文稿有问题需作实质性修改的，应按发文程序复审。
第二十九条 凡不涉及党和国家秘密，而时间性又很强的紧急事项，可使用内部明电。如需以市政府或市政府办公厅名义发报，应先送秘书处核稿并登记编号，再送秘书长或办公厅主任签发，重要的呈市长或分管副市长签发。
已签发的内部明电，由主办单位办理发报手续，原稿送秘书处存档。
第三十条 草拟、修改、签批公文，应使用钢笔、毛笔、签字笔和碳素、蓝黑墨水等符合存档要求的书写工具，并不得在文稿左侧装订线外书写。采用电脑打印件作为拟文稿的，拟稿人应在打印件上签名，以示确认。
第三十一条 市政府文件宜于对外公布的，经秘书长或办公厅主任同意，由《杭州政报》和杭州日报公开刊发。规范性文件必须在《杭州政报》全文刊发，《杭州政报》刊发的文本为标准文本。
第三十二条 各单位应充分利用办公自动化设备传输公文。利用计算机、传真机传输秘密公文，必须采取加密措施。
第三十三条 公文办毕后，应根据《中华人民共和国档案法》、《杭州市机关档案工作管理规定》及其他有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理、立卷、归档。
第三十四条 以市政府办公厅为主办理的公文办毕后，原件由市政府办公厅负责立卷、归档，其他单位可以保存复制件或其他形式的公文副本。市政府办公厅作为会办单位的公文，市政府办公厅应保存复制件。
第三十五条 市政府（含办公厅）领导兼任其他机关或市政府非常设机构的职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机构整理、立卷、归档。非常设机构撤销后，档案统一移交给该机构的原主管或挂靠部门。
第三十六条 上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下级机关经本单位负责人或者办公室负责人批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。
密码电报不得翻印、复制，不得密电明复、明电密复。
第三十七条 市政府行政规章的制定，依照有关规定办理。
第三十八条 公文处理中涉及电子文件的事项，在国家和上级没有作出统一规定之前，按照市政府办公厅发布的有关规定执行。
第三十九条 各级行政机关的办公室对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查。有关规定另行制定。
第四十条 本补充规定未及事项，均按照《国家行政机关公文处理办法》的有关规定执行。
第四十一条 各区、县（市）人民政府，市政府各部门可依照《国家行政机关公文处理办法》和本补充规定，制定实施细则。
第四十二条 本补充规定由杭州市人民政府办公厅负责解释。
